我国新农保制度需求调研与政策完善_浅析我国的新农保制度

我国新农保制度需求调研与政策完善由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“浅析我国的新农保制度”。

我国新农保制度需求调研与政策完善

2010级社会保障 朱元保

摘要：目前，新农保试点地区各级政府投入了极大的热情和宝贵的财政资金来推动新农保制度的建立、实施，带来了很高的社会赞誉。但需要客观冷静地看到，在我国这样一个经济发展水平还不高的发展中国家，实施新农保制度，从试点、完善到制度成熟，都还面临着不少困难和挑战。在当前，尤其需要根据制度的内在要求和现实情况，通过加快完善体制机制，夯实制度基础，积极稳妥地推进新农保制度的健康、可持续发展。

关键词：新农保；需求；政策完善

The demand research of new aged insurance system

and policy perfect in our country

Abstract: Nowadays, the new aged insurance maintain a pilot areas at all levels.The government spent great enthusiasm and fiscal funds to promote new aged insurance, it brought very high social praise.But it needs objective calmly to know that such an economic development level is not high in our country and the system is facing many difficulties and challenges.At present, it especially needs to consider the system of internal demand and realities, and by perfecting the system mechanism, ramming system basis, promoting the new aged insurance system actively and steadily can the new aged insurance be healthy and sustainable.Key words: New aged insurance;Demand;Policy perfect中央政府在2009年初就已提出，要在全国10% 的县(市、区、旗)范围内试点新型农村社会养老保险制度，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。2009年9月1日，国务院以国发(2009)32号文正式印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，标志着新农保制度的正式启航。实施新农保制度是一项惠及数亿农民、造福亿万农村家庭的工程，是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。

一、我国新型农村社会养老保险制度的背景需求

2008年伊始，中央1号文件提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”，3月份全国人大通过的《政府工作报告》指出，“鼓励各地开展农村养老保险试点”。在中国这样一个农村人口达8亿多的国家，农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。由于我国农村社会养老保险制度的设计及运行存在着诸多困境，近年来一些经济富裕的地区开始探索一种根本不同于原来实施方案的新型农村社会养老保障制度，故称其为“新型农村社会养老保险”。

（一）党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作

2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006] l号）提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”，“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中要求,“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10% 左右的县(市)”。这为我们做好这项工作明确了基本方向和指导原则。

（二）经济快速发展，财政大幅增收，为建立农村社会养老保险制度奠定了有力的经济基础

中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。2008年底，城镇人口占人口总数的 45.7%，第一产业产值占GDP比重下降到11.3%，已经达到或超过日本20世纪50年代末建立以农民为对象的国民年金时的社会经济水平，进入了社会转型期和经济起飞的新阶段，已经具备了建立农村社会养老保险的经济基础。但是从目前来看，农村社会养老保险制度建设已经远远落后于我国经济的发展，需要通过加大财政投入来逐步建立适应新农村建设所需要的农村社会养老保险制度。

（三）农村社会养老保险实施困难，存在制度缺陷

始于20世纪80年代中期的农村社会养老保险改革试点，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的原则。1992年初民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，资金筹集坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，基本上是一种完全个人储蓄积累式的自我保险，与本来意义上的社会养老保险有偏差。一是保障面过小，缺乏社会保险应有的社会性。二是保障水平低，满足不了农村老年人的基本生活。三是国家责任过轻，导致农村社会养老保险退化为商业保险。四是基金保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，全年共支付养老金30亿元，人均月领取金额70元左右，相当部分地区不足30元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。目前以县为中心的农村养老保险管理体制导致县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色，存在着政事不分、管理手段缺乏、规模不经济、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端。

（四）失地农民社会保障的政策框架基本确立，新型农村社会养老保险试点工作已取得初步成效

随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，非农业建设用地需求越来大，导致大批失地农民沦为介于农民与城市居民之间的特殊的社会群体，产生失地农民是工业化和城市化的必然结果。为了严格土地管理，维护失地农民的合法权益，国务院下发了系列文件，对建立失地农民社会保障制度，确保失地农民生活水平不因征地而降低，失地农民的长远生计有保障提出明确的政策要求。党的十六大以来，一些地方从实际出发，通过改革创新制度、规范业务管理、提高基金资产质量、扩大制度覆盖面积、提高农民保障水平，初步探索出一条建立新型农村社会养老保险制度的路子。

（五）探索适合农民工特点的养老保险办法取得一定的进展

在我国工业化、城市化的进程中，农民工已经成为我国产业工人的主力军。近年来，党和各级政府高度重视农民工的社会保障问题，部分地区做了不同程度、不同方法的探索，主要有四种情况：一是将农民工纳入城镇职工基本社会保险制度；二是对农民工实施新的综合保险制度；三是参加农村社会养老保险；四是制定适合农民工特点的养老保险办法。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）提出，要高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老办法。农民工工伤、医疗保险正在全面推进，同时人力资源和社会保障部已出台了低费率、广覆盖、可转移并能与现行城乡养老保险制度衔接的农民工养老保险办法草案。

二、我国新型农村社会养老保险制度存在的问题和挑战

新型农村社会养老保险制度克服了原制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制上的一次创新，是制度上的一次飞跃。但是，新型农村社会养老保险制度又面临着一系列问题的考验，这些问题决定着新型农村社会养老保险制度能否可持续发展，应引起我们足够的重视。

一是新型农村养老保险制度的覆盖面问题。一些小城镇户口居民，他们只是改变了户口，未离开土地，处在入不起城保也不能入农保的尴尬境地。

二是资金的可持续性问题。目前新型农村社会养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政特别是县、乡镇两级和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型农村社会养老保险作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的支持，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。

三是新型农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。

在2010年政府工作报告中，强调要“扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23％的县”。这是2008年以来政府工作报告第3次提及新农保发展问题。虽然这一制度发展方向已经确立，但未来发展仍然面临多种挑战。

一是农民的支付能力。我国已经进入老龄化社会，2008年65岁以上人口比重达到9.54%。我国农村的老龄化问题尤为严重，在未来二三十年会进一步加剧。农民没有退休金，对养老保险的需求也日益强烈，需求的迫切性与收入的低水平这对矛盾成为新农保的现实考验。

二是人口流动大背景。2009年全国外出农民工总量达14533万人。劳动力外出就业已经成为农民家庭收入增加的主要途径，而人口流动使留守老年人的养老问题更加突出，对新农保的需求进一步上升，但农民支付能力进一步下降；对新农保制度与其他养老保险制度的衔接或者转移要求更高。

三是财政压力。新农保当前的制度中，“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，标准不低于每人每年30元”，这对一些地方财政的压力还是很大的。如果考虑到农村社会保障制度推进中，地方政府还需要为新农合补贴60元，那么仅此两项，就给地方政府带来了不小的压力

四是基金的保值增值。有关政策规定“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推广，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理”。新农保基金如何能保值增值，仍将是新制度能否顺利实施的关键点之一。

三、完善我国新型农村社会养老保险制度的措施

新农保制度的实施是我国继取消农业税、实行农业直补、实行新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农措施。笔者认为，如果在以下几个方面加以完善，将有助于新农保制度的顺利实施。

(一)加大新农保的宣传力度

从上面的分析中我们知道, 全国绝大多数农民客观上都具备了参加新农保的能力, 他们能否参加到新农保中来主要取决于他们的主观参保意愿。新农保制度是一项重大惠民政策, 但在现实中很多农民还是存有顾虑。他们对新农保有两个担心: 一是交钱养老, 到底安全不安全? 二是交钱养老,到底值不值得? 一来，他们怕辛苦挣来的钱打了水漂； 二来，算算投入与收入，看是否划算。因此，要想吸纳农民参与到新农保中来，首先应解决农民的顾虑。要想打消农民的顾虑，首要的问题便是宣传。因此，笔者建议，目前要加大新农保的宣传力度，宣传的方式除了电视、广播、网络、报纸、墙报、传单之外，尤其要发挥村级农保协管员的作用。要加强对村级农保协管员的培训，保证把新农保的试点办法正确无误地传达给农民，要让农民清楚地认识到新农保制度能给他们带来实惠。

（二）明确并提高地方财政补贴和集体补助的份额

在新农保基金筹集的三个渠道中，个人缴费数额和中央政府补贴均有明确的规定。而政府补贴中的地方政府补贴标准不少于每人每年30元的规定稍有欠缺。第一，我国地方政府有三级，具体是哪一级地方政府的责任并没有予以明确而具体的界定，这不符合责任政府的要求。第二，地方政府负担的每人每年30元的补贴标准太低，平均到每月不足3元钱，这不足以实现新农保制度国家养老、社会养老的初衷。对于集体补助部分，《指导意见》只做了原则性的规定，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定”。我国农村集体存在东西部地区以及城郊与偏远地区的巨大差距。所以，对集体补助部分不可能做出统一的规定，这样的村民自治性规定还是比较符合现实的，但难免出现地区之间的巨大差异。因此，关于国家补贴部分宜做出更细致的区别规定，以弥补集体补助带来的不均衡后果。

（三）具体细化领取养老金的年龄

《指导意见》规定，农民领取养老保险的年龄为年满60周岁，这基本符合我国对于“老年人”的界定，但规定得过于刻板，缺乏灵活性。比如农民的医疗保障状况较差，生活环境相对贫困，受教育水平较低，预期寿命明显短于城镇居民。因此，60周岁领取养老金的年龄有些偏高，宜根据科学的统计数据和计算原理予以酌情降低，以做到真正的“老有所养”。另外，也可参照城镇职工养老保险金领取年龄做出适当调整。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，领取养老金的条件之一为达到国家法定的退休年龄，即男职工60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。而新农保制度中“一刀切”的“退休”年龄过于僵化，不符合农民的自然生理状况和现实生活条件，应当予以进一步细化。

（四）实现新农保与其他社会福利制度的有效衔接

新农保制度不可能是静态的和封闭的，必须保持适当的弹性，以对接旧农保、城镇职工养老保险、农民工养老保险、失地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障等制度。对此，笔者认为应规定明确的立法期限，以尽快实现制度衔接，保障相关人员的权益。在制定衔接办法时，还应遵循以下指导原则：第一，降低新农保制度设立和普及的风险，在制度衔接过程中，保持新农保制度吸引力。第二，确保公平原则。比如职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险可双向转换，但不能同时享受，要有效避免制度待遇重复的问题。第三，经济效率原则。任何制度在建立、执行的过程中都会存在转制成本的高低问题，新农保与其它制度的衔接应以低成本取得高效益，避免制度间的规定冲突。

四、结语

综上所述，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。虽然新农保制度还存在制度优化的空间，但必须予以肯定的是新农保制度试点实现了农民养老社会化之“从无到有”的跨越，未来的改革优化措施也必将会促使新农保制度更加完善。

参考文献

[1]姜彦君.从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建[J].湖南公安高等专科学校学报.2005,（2）.[2]国家统计局.中国统计年鉴（2005、2006、2007）[M].中国统计出版社2008． [3]华迎放.国外农村养老保险的经验与启示[J].经济要参，2007,（76）.[4]胡晓义.人力资源和社会保障部副部长在2009年8月4日国务院新闻.办公室新闻发布会上的讲话[EB／OL].http：//www.daodoc.com/,2009－10.[5]青连斌.建立新型农村养老保险制度的有益尝试——对陕西省宝鸡市“新农保”试点的调查[J].理论视野，2009,（6）.[6]韩俊江.推进新型农村社会养老保险制度的几点建议[J].中国发展观察,2009,（3）.[7] 林义.破解新农保制度运行五大难[J].中国社会保障,2009,(09).8