浅谈公务员聘任制度的发展_公务员聘任制度

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浅谈公务员聘任制度的发展

摘 要：公务员聘任制度是我国公务员任用制度中得一种创新制度，是顺应政府人事管理灵活化的需要而产生的人事管理制度。它的实施对于完善我国公务员制度和提高政府的工作效率有着重要意义，但由于缺乏历史经验和借鉴，有关公务员聘任制度的法律制度并不是很完善，在实施过程中也存在着一些问题，因此需要进一步完善。

关键词：公务员聘任制政府雇员制必要性问题对策

正文

2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年1月1日起生效实施。《公务员法》是我国五十多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律，实现了政府管理法治的历史性跨越。新公务员法从中国国情出发，在现行制度的基础上发展完善公务员制度，推陈出新了一些新规定、新做法，公务员职位聘任制度是其中最大的亮点。职位聘任并不是一个新生事物，在1993年颁布实施的《国家公务员暂行条例》就规定“部分

【1】职务实行聘任制”。而新公务员法以法律明文规定的形式规定职位聘任制度，既是制度的完善，更是制度创新。

一 公务员聘任制的基本内容

公务员聘任制是政府为了满足政务工作的需要，对于一些技术性较强或辅助性的职位，通过公开招聘或直接选聘，并与所聘人员签订合同的方式来聘用人员的一种公务员任用制度。2006年我国颁布的《公务员法》在法律上正式确定了公务员聘用制度的含义，第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实习聘任制。【2】” 公务员聘任制有四个特点：一是合同管理，对聘任制公务员除了依据公务员法进行管理，还应根据双方签订的聘任合同进行管理，聘任制公务员根据合同履行义务并享受相应权利；二是平等协商，机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关和所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除；三是任期明确，而聘任合同期限一般为1-5年，具体时间由合同规定，聘任制公务员的公务员身份随聘任合同的生效而开始，随合同的终止而结束，如有需要也可续约；四是严格规范，聘任制适用范围、聘任程序、管理方式都应有明确具体的规范。

公务员聘任制和政府雇员制都是顺应政府人事管理灵活化需要而产生的人事管理制度。两种制度产生的背景、目的和本质属性等一些核心层面有共同之处，但政府雇员制存在有合法性、规范性、关系性、功能性、发展性五大问题，而且在实施中给打击了公务员积极性，造成了新的机构臃肿，财政负担过重的缺点，而公务员聘任制具有合法性、规范性、关系性、发展性四大优势【3】。用公务员聘任制取代雇员制，可以理顺人事管理体制，可以促进政府内部公平，可以解决法律法规的一致性问题，还可以避免制度问题和博弈。

二公务员聘任制度实施的意义

一是满足了机关用人需求，优化了政府人员机构。面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，政府也再不断完善自身职能，优化人员结构，政府事务更加灵活多变，但目前由于知识与视野的限制，政府现有的专业人员无法满足需要。同时因公务员的职级工资制无法为特殊岗位需要的专业人才单独规定工资水平。公务员制度的职位分类和薪酬体系缺乏灵活的激励机制。使得公务员队伍中具有专业技术的人才严重流失，如在中央国家机关，外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业。其中流失比重最大的是政府急需的专业人才。且仅仅简单的岗位技能培训已经无法满足职位技能的需求，而且费时又费力，带来的结果不明显，导致政府机关的人才资源结构性矛盾比较突出。公务员聘任制弥补了政府专业人才的不足，优化了政府的人才结构，形成了多层次的政府人才队伍。

二是降低了机关用人成本，提高了政府行政效率。公务员聘任制的实行可以大大降低机关的用人成本，机关可以根据岗位技能需要随时随地通过公开招聘或直接选聘从聘用人员，且不需要花费大量时间和财力来进行培训和考核，同时，公务员聘用关系终止后聘任制公务员即与机关脱离关系。同时提高了政府工作效率，灵活的聘任制解决了公务员能进不能出、能上不能下得弊端，使人才流动更加合理，达到了人尽其才的功效。而且聘任的公务员专业技术强，为机关政府发展注入新的活力，有利于政府机关内部形成一种互相竞争的激励机制，提高整体工作效率。

三是完善公务员权利救济体系。传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是由于此类事件属于内部行政，不能向法院提起诉讼。这些有限的行政救济，不仅缺乏透明度和公开性，而且由于程序上的不公正，很难做到对所诉内部行政行为的进行公正而彻底的救济。“人类社会最好的结局就是司法审判。”公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系。聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，是对行政救济内在局限性的有效补充。完善了公务员权

利救济体系。

三公务员聘任制存在的问题及其对策

一是“鲶鱼效应”的悖论。长期以来,我国行政机关办事效率低下,官僚习气严重,官本位权本位思想在一部分公务员中根深蒂固。在公务员中实行聘任制，其主要目的是激励其他公务员，促使他们产生危机意识，激发他们的学习潜能，以提高业务水平和办事效率，进而提高政府部门的服务意识和行政效率，在公务员队伍中形成良好的竞争氛围，即“鲶鱼效应”【4】。但从实践中看，此效应并未真正发挥出来。究其原因，有以下几个方面的因素。首先，公务员聘任制的引入，也会使其他公务员产生惰性心理和行为，不思进取，把许多属于他们职责范围内的事务交给聘任制公务员去处理。其次，由于聘任制公务员的编制和薪金有特殊性，对他们的管理与考核也有所不同，他们也不能在体制内晋升职务，因此，聘任制公务员与终身制公务员是“两股车道上跑的车”，聘任制公务员的出现对终身制公务员的影响和威胁并不大。聘任制公务员的能力较高，又受合同制约必须勤奋工作，不会对终身制公务员产生竞争压力，反而成了终身制公务员最好的助手，分担了他们的工作任务和压力。这些因素的综合作用，造成了公务员聘任制“鲶鱼效应”的悖论。

对于出现的这一悖论，可以实行聘任制公务员转为终身制公务员，对于一些既有高专业技能知识，对政府机关行政有作用，且能遵循公务员制度的人员，可以在聘任合同期满后经过考核转为终身制公务员，提高其工作积极性，实现双赢。

二是制度涉及内容不明确。包括可聘任职位不明确，聘任程序不明确，聘任工资、福利、保险等无具体规定等问题。可进行聘任的职位分为专业性较强的岗位和辅助性较强的岗位，但却对岗位没有明确的鉴定；聘任程序主要是公开招聘和直接选聘，直接选聘是最简单，最直接的方式，但由于选择范围比较狭窄，缺乏客观的标准和监督，容易受人为因素影响，出现徇私舞弊现象；对聘任制公务员的工资、福利、保险在具体的法律法规中没有具体的规定，不利于提高这些公务员的工作积极性；

实践是检验真理的唯一标准，公务员聘任制度在实施过程中应该进一步完善其制度，以明确的法律法规条文来规定聘任制公务员应享有的权利和履行的义务。对岗位的鉴定进行明确，将聘任程序规范化和合法化，明确规定聘任制公务员的工资标准和福利、保险标准。

三是绩效评估的困难。合理准确地评估行政部门公务员的绩效往往需要较长的时间，即准确评估无法在短期内实现。而对聘任制公务员来说，由于其与所在行政部门签订的工作年限有限，即使在期限内能运用所掌握的知识和才能努力工作，但所产生的效益和价值需要在较长的时间内才能体现出来【5】。聘任制公务

员的价值在期限内无法完全体现，导致了对其绩效评估的困难。再者，由于聘任制公务员在被聘用之前大多在社会上其他部门工作，他们对行政部门的“潜规则”可能不太熟悉，这使得他们比较容易破坏或冒犯业已形成并被默认的规则。这样一来，即使有的聘任制公务员能力突出、表现优异，而其绩效考核结果往往不尽如人意，因此就会出现在任期结束后所在政府部门不予续聘的现象：而那些能力一般、绩效平平但深懂“潜规则”、使领导满意的聘任制公务员反而能得以续聘。

绩效评估体系的优劣是关系到公务员聘任制度能否顺利实施、能否真正发挥公务员聘任制作用的一个重要方面。建立合理科学的绩效评估体系，使评估主体多元化，评估方式多元化，由从事绩效评估的专家学者、社会专门机构、所在单位以及有关公民组成评估主体，通过座谈，调查，问卷等多种形式认真听取多方意见，尽可能使评估结果客观准确，真实反映聘任制公务员的能力和业绩。

参考文献：

[1] 张洋.公务员法中公务员聘任制度研究[A].探索与争鸣理论月刊，2009年第12期.[2] 苏礼和.公务员聘任制面临的困难及其对策分析[A].西南交通大学学报，2009(10)

[3] 陈家刚.公务员聘任制对政府雇员制的替代性分析[A].岭南学刊，2009（5）

[4] 巩怀虎.我国语境下政府雇员制的困境及其对策[J].湖北社会科学，2006(12).唐晓阳

[5]徐惠.公务员职位聘任制度若干问题的思考[A].法制与社会，2009（10）