适应民主发展要求健全党内选举制度_浅议健全党内选举制度

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适应民主发展要求健全党内选举制度

发布日期：2010/03/01提供单位：财务处

毛协铜

党内选举制度与规则是反映党内民主程度的重要标尺，也是影响党内民主发展的基本要素。改革开放以来中国共产党在改进党内选举、完善选举制度的实践中，取得了不少进展。但总体来看，由于受传统的党建模式的影响，目前党内选举制度还有很多不够完善的地方，比如实体性制度多，程序性制度少；宏观规定多，实施细则少；有些制度过于笼统、抽象，流于形式，有些已经不能适应党内民主发展的需要等。所有这些都直接制约着党内民主的发展进程，这也是很多人认为党内民主发展滞后于人民民主的重要原因。根据近年来发展党内民主的实践要求，当前要建立健全党内选举制度和规则，推动党内民主的持续健康发展，需要从以下7个方面着手。

一、明确选举和委任的不同适用范围

目前我国领导干部的产生，基本是两个途径：选举和委任。选举是权力主体向被委托者授权，是多数人向少数人授权，而委任则是上级向下级授权，因此也可认为是少数人向多数人授权。由于两者的授权主体不同，其负责的对象也自然不同，如果不给两者明确划定适用范围和界限，任其错乱使用，必然导致民主集中制运行中的走调变味。这也就是说，在民主制度下，选举授权是产生领导干部的基本方式，委任授权方式则是对选举授权方式的补充。纵观各国的实践，为了保证效率，都不可能去选举每一个官员，被选举出来的官员也不可能独自完成所有事情，他们必须组织人员，设立机构、部门，把一部分权力委托给这些机构、部门和人员。这里两者的适用范围是清楚的。但在实践上我们往往将选举和委任两种授权方式混淆使用，出现通过“民主推荐”副职、“民主推选”部门负责人去“体现”民主，而应该选举产生的一些正职却经常实行委任或变相委任的交叉错位现象。耗费很大人力物力，通过选举出来的却只是一个无足轻重的职位。什么样的干部必须选举产生呢？党章第11条规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。”就是说，党的各级代表大会的代表，各级组织的委员、常务委员、书记必须通过选举产生，虽然选举的结果要经上级组织批准，但前提是选举。什么样的干部任命呢？部门负责人如部长、局长和部门的中层负责人等可以通过任命产生。这个问题是建立健全党内选举制度的前提，必须明确并严格执行。

二、改革和完善候选人提名、推荐的方式

虽然地方组织选举条例和基层组织选举条例都明确规定了党代表有提名和推荐侯选人的权利，但实践中如何提名、如何推荐，条例并没有具体规定。因此，在提名程序上要细化，着力从制度上对候选人提名方式进行改革，努力使传统的单一组织提名逐步转变为多元化的提名格局，形成自下而上和自上而下的提名制度。其一，由中央总结近年各地探索的有效做法，形成制度化的提名规定。比如四川遂宁市船山区桂花镇实行的“结构推荐直选”模式就很有创新意义。该做法在确定候选人上分两步：第一步，结构推荐产生候选人预备人选，把参加推荐的各界代表分成A、B、C、D、E五个组，“A”为本镇内的各级党代表、组织推荐本镇以外的区党代表和本镇党员代表的得票率；“B”为镇机关干部、乡镇站所及镇属所单位负责人、村党支部书记、村主任、在本镇内的各级人大代表、政协委员的得票率，“C”为本镇村民代表的得票率；“D”为公推直选书记工作领导小组成员的得票率；“E”为被推荐对象原单位信任度测评得票率。各组的分值分别为30、20、20、20、10，总分值100分，按得

票率和机构比计算分值，形成推荐结果。第二步是由全委会差额决定正式候选人。[1]其

二、应该鼓励与尊重自我提名。由于受传统习惯与先行制度的影响，自我提名的方式现在难以充分，但是在不少国家，自我提名是作为一种主要提名方式通行的，它体现了平等、竞争、参与的民主精神。我们在规则制定中要允许和倡导这种提名方式，比如，在选举前对资格的要求不能过高，要降低报名“门槛”，因为选举本身就有择优的功能；在党代表选举前，专门划出一定比例的名额作为党员自荐提名；同时，适时公开党内职位空缺情况。

三、完善对候选人介绍的方式

目前介绍候选人的方式过于简单化、经常只见文字不见人，介绍内容多为发展经历的展示，选举人根本看不到其施政主张和任职承诺，在实际操作中难以真正达到选举人充分了解候选人的目的，甚至对其健康状况都不甚了了。要改变这种状况，最重要的是让候选人与选举人有见面交流的机会。因此，建议实行候选人与选举人的见面交流制度。比如规定候选人向全体党员或代表作自我介绍，发表演说、回答党员或代表提出的问题等；党员代表也可当面对候选人质询，从竞选目的承诺、廉洁从政等方面的情况提问考察他。只有这样，才有利于增进选举人对候选人的了解，有助于选举人按照自己的真实意愿投票，减少盲目性。当然选举单位的划分也很重要，如果地域太远，无法实施相互见面交流。所以，在选区划分上应该合理，是否可以尝试通过参照党员人数和区域面积划分出一些比较小的选举单位出来，以更便利的实施选举。此外，在介绍候选人方式要充分利用现代丰富的媒介，运用新闻媒体、报刊杂志、电脑互联网络等方式对候选人进行介绍，丰富介绍的方法，以便广大党员能全面地了解代表候选人，从而通过比较选出有能力、自己信赖的代表。在介绍的内容上，对候选人的德、能、勤、绩、廉等方面的考察情况和参政议政能力、身体素质等情况进行公布。

四、建立候选人之间具有实质竞争的选举规则

党内选举可以有条件地引入竞选制度，当前主要应从完善差额选举入手。党的十三大开启了差额选举的先河，党的十七大在代表选举方面差额比例有所扩大，由过去的10%提高到15%，这标志着我们党一直是提倡党内选举中的竞争的。当前，扩大差额选举除了要扩大差额选举的范围和层级外，关键还是还要合理确定选举的差额数和差额的比例。比例过大，票数分散，甚至会不必要地增加选举次数；比例过小，可供选择的对象少，不利于充分发扬民主。一般来说，差额比例与应选人数成反比例。即应选名额多，差额比例小；应选名额少，差额比例则大。这是制定适当的差额比例的理论依据。党的各级代表大会代表和党委委员、常务委员的选举差额，应当有一适当的明确规定，不得随意变动。《党的基层组织选举工作暂行条例》规定：“党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会和纪检委员会候选人的名额，为应选人数的120%，常务委员候选人名额，要比应选名额多至少1—2人。”这一比例和差额数显然是不够。我国1979年通过、1982年修正的《选举法》规定，人大代表候选人的名额，应多于应选代表的名额，即采取差额选举的方式。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的1/2至1倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额的1/5至1/2。与人大代表选举差额比例比起来，中国共产党差额比例就有所不够了。因此，建议党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会和纪检委员会候选人的差额比例提高至50%左右，常委委员选举差额一般应该不要少于2人。“两委”书记、副书记的差额选举应扩大到市、县一级。

五、完善党内选举的监督制度

在这些年的党内选举的实践中，不止一个地方出现贿选、私下非法交易、作出非法承诺的情况，也曾经出现打击、诽谤其他侯选人的情况。因此，在基层有些党员说选举把一些干部的头脑选晕了，人心选散了。这就不得不涉及如何对党内选举进行监督、由谁来对党内选举进行监督的问题？目前通行的做法是由党代会主席团负责，它成了一个既负责选举组织的机构，又是一个负责选举监督的机构。而且在乡镇党内直选过程中，乡镇党委书记组织成立换届领导小组，负责镇村两级的选举的组织实施，同时本人又参加新一届乡镇党委书记的竞选。这就在程序上构成了很大问题：自己本来是选举的对象，同时又要负责整个选举工作的实施和监督，使得裁判员和运动员两种不能同时兼任的身份兼起来了。这种既当运动员又当裁判员的方式，能否总是保证监督的公正，的确是一个不容忽视的问题。因此，有必要在党内设立专门的具有较强独立性的选举监督机构，负责对候选人、选举人行为以及选举过程的合法性进行监督。而上级纪委作为党内专门监督机构可对党内竞选工作人员、监督委员会成员进行监督,主要包括考察党内竞选工作人员有无诱导党员的投票意向，有无破坏秘密投票规则，有无在计票时作弊等。此外，还可以邀请政党政治专家、海内外学者和政府代表参加组成选举观察团对选举过程进行监督。

六、完善投票的方式与规则

选举投票问题包括党员选党代表的投票问题和党委或者常委选拔任用干部时的票决问题。第一，无论哪种方式，都要实行秘密投票，“议决”和“举手表决”的方式应该摈弃。设立秘密划票处是一种保证投票秘密性的对策。但是，它需要一系列的规定。设置了秘密划票处以后，如果不强制大家一律进入秘密划票处划票，谁愿意进去就进去,谁不愿意进去就不进去，在这种环境中，如果要进到秘密划票处划票,就会给人以印象，认为这一定是不同意选票上的候选人，要另外填写别的候选人。谁进了秘密划票间，就等于表明他不同意选票上标明的候选人。因此如果规定在投票场所必须建立秘密划票间，就必须要求所有选民无一例外地进入其中划票。其二，可考虑将 “参加选举人数超过应到会人数的半数，方可进行选举。”的规定改为：“参加选举的人数超过应到会人数的三分之二，方可进行选举。”或者“得票数超过到会人数的2/3方可当选。”这实际上涉及到选举合法性的问题。因为如果参加选举的人数超过应到会人数的半数就可以进行选举，而被选举人得票超过半数就可以当选，那么当选人实际得票只要超过应到会人数的25%就可以当选。这样过低的得票数难以真实地反映选民的意愿。其三，要完善计票和监票制度，计票人员和监票人员不能由领导，特别是正在参加选举的领导随意指定，要通过一定的程序，选出处在中立地位的人员；计票过程中，尤其是在党代表的选举中，一定要公开对票，在党政机关领导人的选举中，可能会出现人工计票方式在较短的时期内难以统计出最后结果，为此，在条件成熟地区可以明确规定实行机读。

七、完善选举干部的任期制和届中调动制度

干部任期问题和调动问题是保证选举严肃性的两个重要环节，也是关系着党内民主原则的落实，关系着民主集中制是否能够良性运行的不可忽视的因素，因此必须一同考虑。首先，要建立健全并严格执行任期制。任期制表明选举结果的效力是有期限的，选举需要定期举行，那么干部的任期也是有限制的。不是权力一经归你所有，便终身为你所有。当前，我们在贯彻任期制已经有相应的制度。2000年8月公布的2001——2010中共中央《关于深化干部人事制度改革纲》虽然明确提出了“实行党政领导职务任期制”的原则要求,但也缺乏相关的具体规定。如果用完整意义的任期制标准来衡量，我们现有的任期制存在不规范，不严格，没有形成系统的制度的缺点。需要我们进行细化，形成可操作的程序制度。

其次，要严格限制选举制干部的届中调动。选举制干部的权力来源于选民而不是上级，选举人选出这个干部，当然能希望他能在任期内，在相应区域履行这个职位的职责，上级不应该随意调动。所以，完善选举还要建立健全选任制干部调动的方法和程序问题，严格限制选任制干部届中调动。党章第13条规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动和指派下级党组织的负责人。”正是这一条规定，导致我们当前党组织领导人频繁调动。据统计，全国党的县处级领导干部，五年一届，但平均只任职二、三年，很少有任完一届的。党代会辛辛苦苦选出的领导人，在届中被上级党组织频繁调动，这使选举的严肃性受到很大伤害，是不利于发展党内民主的做法。我们需要对现行党内干部调配制度进行改革。要把干部调配从经常性、批量式调配转到应急式、个别性调配。只有当某个党组织出现随机性缺岗、意外减员，或者现有领导不能打开工作局面而需临时性过渡的职位上面，才能进行调动，而不能让调动成为一种升迁的方式。可以尝试实行党委书记代理制。上级党组织指派和任命下级党组织的领导人只能是代理书记、临时负责人，他能不能正式上台履行职务，必须经过党代会或全委会确认。

总之，党内选举制度是党内民主制度中最基础、最核心的制度。作为党内根本大法的《党章》从宏观上对党内选举有所规定。同时，目前我们党也己经颁布实施了很多关于党内选举的文件，这些文件从不同方面、不同层次上对党内选举做了规范。但是，目前这些文件中的有关规定过于笼统，弹性大,而且地方党内选举法规和基层党内选举法规还是上世纪九十年代制定，某些规定已经不适应当前党内民主的需要，使党内选举出现诸多问题。另外，有的基层在民主选举过程中，已经有所创新，跳出这些选举制度的框架了。因此，笔者认为有必要尽快制定出台党内选举的专门条例，对近些年来党内民主实践的经验和现有各项规章制度进行梳理，这个条例应该明确规定党的各级组织的领导机关和领导的选举程序。具体包括党内选举的方式、党内选举的原则、党内选举单位划分制度、党内选举候选人提名制度、党内选举候选人介绍制度、党内选举监督制度等，也应该对党内选举的时间、范围、方式、程序、组织，选举人与候选人的权利义务关系，当选人的调动及由此而来的补选，对侵犯党员选举权的惩处等作出规定。

（作者单位：中共宁波市委党校）