中外公务员制度比较研究_中外公务员制度之比较

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中外公务员制度的比较分析

一、公务员制度主要内容及国家公务员的范围

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的法律地位是指公务员在各种法律关系中享有权利、承担义务的综合表现。公务员因其具有的双重法律身份而享有不同的法律地位：一方面，公务员是公民。这一身份决定了公务员首先享有自然人的法律地位。另一方面，公务员是国家的公务员。这一身份决定了公务员享有公务员的法律地位。公务员的双重身份在某些特定情况下往往会发生冲突。在发生某种法律责任的承担时应当准确加以划分。

国家公务员，即指国家公务人员。他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员⑴。国家公务员制度，即是通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的总称。它包括公务员的权力与义务规定、分类制度、录用制度、选任制度、考核制度、奖惩制度、任用制度、升降制度、工资制度、福利制度、退职退休制度、辞职辞退制度、廉政制度、申诉制度、管理体制等。

公务员制度就是由这一系列制度构成的体系。本文选取美国、英国、法国等一些发达国家作为参考，从公务员制度体系规范出发，与我国公务员制度作横向比较分析。试图通过比较中外公务员制度的优劣利弊，借鉴和吸收国外特别是发达国家公务员制度的优点和经验，以弥补我国公务员制度方面存在的不足，促进我国公务员制度更科学更规范。

二、中外公务员制度指导原则的比较

(一)中西公务员制度共有的原则

1.公开原则

政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志；公开范围的程度，则是一个国家政治 ⑴ 舒放、王克良，《国家公务员制度教程》，中国人民大学出版社，2001，第2页.民主化程度高低的重要标志。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括：第一，录用公开。指公务员招录的全过程与内容都要向社会公开。许多国家对录用公开方式和内容进行了明确规定。第二，晋升公开。指公务员晋升更高一级职务的程序和过程要公开。它分为考试公开与考核公开，对此，各国又有着不同的规定。

2.公平原则

公平原则包括：录用机会均等；晋升机会均等；享受的待遇均等。另外还有两项公平规定：①比例公平：即指各民族和各地区国家公务员在全体公务员中所占比例，应同它们人口在全国总人口数中所占比例大体相同；②比较公平:指公务员之间的公平是相对的，公平不是平均，也不是等同，是有差别的相对公平。

3.公正原则

各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括: 过程的规范性；过程的中正性；过程的充分性；过程的透明性；过程结果的公认性。

各国公务员制度公正原则的主要实现途径：通过公开竞争实现公正；通过客观考核实现公正；通过补救措施实现公正。

4.法制原则

法制原则包括：国家依法对公务员进行管理；公务员依法享有权利和履行义务； 国家公务员必须依法行政；依法监督。其中依法监督又包括：依法对公务员管理机关和单位的监督；

依法对公务员的活动进行监督。

(二)西方公务员制度特有的指导原则

1.政治中立原则

主要是指公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原因是受到主权在民、政治与行政分离理论的影响和为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要。政治中立原则主要为防止两党或多党轮流执政产生的政党分肥弊病而制定,也为防止政府的官职成为个人赐恩徇私的赠品,产生政治腐败、任人唯亲的弊端。英国十九世纪实行公务员制度后，规定行政人员保持政治中立，不介入党派之争，常任文官不与政务官共进退。明确规定了公务员必须履行政治中立原则。

2.两官分途原则

两官，是指政务官和业务官（或称事务官）⑵。两官分途，是指两类官员在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面属于两种不同的类型，对两类官员应当进行区别管理，两类官员不能交换、交替任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。英国的公务员制度就起源于两官分途原则。1805年,英国财政部首先分别设立政务次官和常务次官。政务次官参加政党活动，辅助财政大臣，随内阁共进退。常务次官即早期的公务员，主持财政部的日常工作，不参加党派活动,不与内阁共进退。1833年，英国政府各部均仿效财政部，分别设立政务次官和常务次官。英国公务员的两官分途原则确定下来。至今这一基本原则仍为各国公务员制度必须遵循的原则之一。两官分途原则建立在政治多元化的民主政治基础之上，目的是防止两党轮流执政产生的政治分肥现象。这样的制度在我国尚未建立。

3.分权制衡原则

分权制衡，即以权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。18世纪法国思想家孟德斯鸠首次明确提出具有现代意义上的三权分立学说：每一个国家有三种权力：立法权力；有关国际法事项的行政权力；有关民政法规事项的行政权力。他把第二种权力称为行政权，第三种权力称为司法权。他主张要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，形成各种权力既相互联系，又相互制约的政体。

(三)中国公务员制度的特点

中国公务员制度的指导原则是坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；继承和发扬优良传统；吸收人事改革的成功经验；借鉴国外人事管理方面的有益经验和做法。它具有以下特点：体现分类管理的原则；具有科学的激励竞争机制；具有正常的新陈代谢机制；具有勤政廉政的保障机制；具有健全的法律法规体系。

三、中外公务员的权利和义务比较

(一)公务员的权利比较

公务员拥有的权利必须是法律规定的；公务员的职务权力是不可放弃的；公务员权利中的部分具体权利享有只是一种可能性，对每个具体人员并不必然发生；公务员权利是一种特 ⑵ 沈文莉、古小华，《公务员制度教程》，中国经济出版社，2007，第39页.指范围；公务员的职务权力被滥用，将受到法律追究；公务员个人的权利受到侵害时，可以得到依法保护。比较中西方公务员权利的异同不难发现，我国公务员的权利辐射身份保障、劳动报酬、集体协商、公正对待、隐私保护、依法辞职、申诉控告等各个方面，内容具有广泛性。此外，公务员制度可以分为发达国家的公务员制度、发展中国家的公务员制度、欠发展国家的公务员制度。发展中国家公务员制度系指处于由农业形态向工业形态过度阶段的国家类型的公务员体制。我国公务员制度正处于这一发展阶段，受到传统社会体制及文化的影响，同时又受到发达国家行政发展的冲击。还存在着许多需要解决的不足。

(二)公务员的义务比较

公务员的义务是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。公

务员的义务分为两类：职责性义务。即公务员必须履行的责任或必然发生的行为；禁止性义务。即公务员不能发生的行为规定。中外公务员所履行的义务具有以下的相同点：第一，专心于职务。都规定公务员必须把全部工作时间和职务上的全部注意力用于职务的完成。第二，服从职务命令。都规定公务员在执行职务过程中，必须遵从上级的决定、决议、指示、通告等一般性命令和针对特定公务员的个别命令，以保证行政事务执行的统一性。第三，公务员都必须保守秘密。第四，公务员不得做其他兼职。中外公务员制度对此都有所规定，目的在于保证行政公务执行的公正性。保守信用是公务员非职务义务的最基本方面。公务员在本质上负有对国民服务的责任，国家要求公务员不能有失信于人民的行为，守信义务是中外各国对公务员的共同要求。

中西方公务员义务的主要不同在于是否要求公务员政治中立，英美等国家要求公务员制度坚持政治中立原则。除行使选举权外，不得干涉人事院规则所禁止的政治行为。职员不得作为公选公职的候选人。职员不得作政党或政治团体的负贵人、政治顾问或有同等作用的成员。列举了禁止的各种政治行为。中国则实行共产党领导的多党合作制度，要求公务员积极参加政治活动，公务员可以作为政治团体的负责人，可以作为政府首脑的候选人，有选举权和被选举权。中外公务员在此义务上的重大差异是由世界各国不同的政治体制决定的。

与西方国家公务员的义务相比，我国公务员义务的不足之处在于：一是对义务的规定比较全面、系统，但比较笼统，操作性不强，考核起来比较困难；二是没有不应当作为的义务规范；三是从遵守纪律的角度规定了公务员不得在企业兼职、从事营利性活动，但规定得比较笼统，从用词上没有坚决制止，并且不是以不应当作为的义务规定的，这使得不少公务员有机可乘；四是我国的公务员法没有将配偶或者亲属的职业身份作为对公务员监督的内容，而有相当一部分公务员的腐败行为是利用自己的职务之便与其配偶或亲属的相关职业相结合的。

(三)公务员的权利和义务的关系

公务员的权利和义务的关系包括：第一相成关系。从法律关系讲，主体权利的实现需要相应的义务作保证；承担一定的义务，必然享有一定的权利。因此，二者互为条件、相互依存、相互贯通。第二，相等关系。这种等值关系，可以理解为数量为数量相等或比值相等。公务员享有权利和义务的相等，是公务员制度公平原则的具体体现。第三，相辅关系。二者的互补性包括：公务员权利是一种价值希望的体现，义务则是一种价值实体的保证；权利是激励与给予，义务则是鞭策与约束；权利是不确定的引导，义务则是确定的指引。第四，主次关系。公务员的权利与义务是有主次之分的，二者的关系，对国家和政府而言，义务应当是主要的，权利是以承担相应的义务为前提，不承担或不愿意承担相应义务，就不可能享有相应权利，这是政府作为公共权力机关的性质所决定的。

公务员是行使国家行政权力，执行国家公务的，因而总是掌握有一定的权力，对其权力如不加以义务的约束，就有可能滥用权力。而且，法律还规定强制性条款，公务员不履行义务必须承担相应的责任。

四、中外公务员福利制度的比较

中西方公务员工资福利制度有以下的共同特点：①依法管理，主要是国家立法确定；②严格实行职务等级工资制；③工资标准以社会平均工资和零售物价变动为参考依据；④公务员工资经费来源，由国家财政支付。

(一)西方公务员的工资福利制度

英国。所遵循的基本原则是：比较平衡原则。几同其他行业或私企职工工资大致平衡；适应物价原则，随物价上涨而上涨；同工同酬原则，男女公务员工资相同；定期提薪原则，每年按规定逐步提薪。

美国。美国公务员实行的是分类工资制。公务员工资共分8个系列，其中行政工资系列为18等，差别为9倍。公务员工资晋级由工作业绩与年限结合决定。美国还实行小额优惠补

充性工资制。美国公务员有多种形式的福利保障。

德国。实行职衔类别工资制度，实行三大系列和四大类别的等级工资制度；实行高额工龄补贴制度；实行多种津贴福利制度；调整工资由国会和政府共同决定。

(二)中国公务员的工资福利制度

中国公务员工资，是国家根据按劳分配原则给公务员个人消费的货币表现形式。它体现的是公务员个人、政府机关全体工作人员、全社会劳动者之间的分配关系。

中国和西方都遵循功绩制，定期提薪、物价补偿的福利原则。工资一般都是由基本工资、补贴和奖金三部分构成。主要区别表现在：我国的工资保险福利水平和调整幅度取决于国家财政收支情况，西方则随着物价上涨而相应提高。我国公务员工资水平比较参照对象是国有大中型企业平均水平，而西方则强调公务员参照私营企业平均水平，一般略高于私营企业职工。西方福利制度主要有工时制度、带薪休假、医疗制度、住房制度、交通费、伤残补助等，这与我国有相似之处。但我国工资福利制度还没有建立起科学的体系，总体水平低。因此 我们要建立合理的工资报酬制度，提高公务员的福利待遇，使之有利于吸收优秀人才，保证公务员队伍的优化精干，以确保公务员正确行使国家权力和履行义务，确保政府机关的廉政高效。

五 中外公务员管理体制的类型划分的比较

公务员管理体制，是指对公务员领导和管理权限配置、划分、机构设置和运作而形成的指导体系，从属于国家的政治体制和行政体制，又是国家政治体制和行政体制的组成部分。各国公务员管理体制存在较大差别。

(一)西方公务员的管理体制

西方公务员管理体制的构成包括：政党，发挥作用主要通过三种途径，分别是政党领袖；本党议员；委任官员。议会，有三种途径，可以通过立法；议会审定；议会监督来实现。政府首脑，是各国当然的公务员管理的最高长官。公务员管理机构。政府各部门人事管理机构。

(二)中国公务员的管理体制

中国公务员管理体制是由中共党的机关、国家权力机关、各级人民政府、政府综合人事管理机构和政府各部门人事管理机构，在对公务员管理的职能和权限划分基础上而构成的制度体系。中西公务员管理体制存在较大的区别，国外公务员管理体制的差别最直接体现在公务员管理机构的设置、结构、职能、权利以及在该国的法律地位等方面。像英国的公务员管理机构由主管机构和辅助机构两部分组成，主管机构有财政部和公务员委员会；辅助机构有协调机构和仲裁机构。公务员管理体制的发展趋势，从统一走向分散，三类体制渐趋融合，两类机构相辅相成。而我国公务员管理体制的现状是中央公务员主管部门负责管理，人事部门设在政府各机构内部，有些部门的人事机构不单独设置，而是与别的职能机构合署办公。在执行方面，中央和上级政府人事机构决策、协调的职能较强，下级政府人事机构的执行性较强。

六 完善我国公务员制度的建议

随着社会的发展，我国公务员制度仍然存在很多的不适应性，需要引入新的管理模式和管理方法。因而，我们应该踏着与时俱进的步伐，改善我国公务员的制度，使之更能适应中国的国情，促进社会和谐发展。

(一)完善分类制度

与西方不同，我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题。改进和完善现有分类制度，不仅要把公务员分为政务类公务员和业务类公务员，还应该做更进一步的细分。这将有助于推动我国公务员制度的不断完善，提高公共部门人力资源治理和开发的效能。

(二)完善竞争激励制度

当前我国录用公务员中仍存在诸多问题，如考核评价体系不科学，考核的结果缺乏客观公正

性，不能作为奖惩的准确依据；现行的低工资高就业政策，不足以吸引社会上的优秀人才，而且工资内部结构也存在许多不合理的地方，不能充分调动公务员的积极性；公务员队伍的日渐扩大等。有效改进这些状况，必须充分落实竞争上岗，制定完善的《考绩法》和坚持因职求人、凡进必考的原则，从而完善我国公务员的竞争激励制度。

(三)完善人事更替制度的构想

当前在人事更替方面存在的问题是：公务员队伍的“出口”仍不畅通，尤其是辞退制度实施的阻力太大；公务员队伍日渐扩大，我国公务员队伍的总数不但没有减少，反而逐年有所增加；公务员队伍的整体素质急需提高。我国许多公务员的思想道德素质、敬业精神、业务技能都需要培训提高，才能胜任知识经济时代的要求。解决上述问题，就要做到健全退休代谢制度；健全任期代谢制度；健全竞争淘汰制度；健全评议淘汰制度；健全交流更新制度；健全知识更新制度。

(四)完善考核评价制度的构想

当今公务员的考核注重定性考核，忽视定量考核，需要重点考核的绩效无法落实。而建立健全并逐步完善一套朝着现代考核制度方向发展的，科学合理而又行之有效的公务员量化考核制度。从而提高考核工作的科学性、公正性和可操作性，不断完善公务员考核制度，加强公务员队伍的建设，最终达到不断提高每一个公务员素质水平的目的。因此应该细化规范评价内容，确定客观评价标准，完善科学评价方法，增设考核评价等次，健全民主评价机制。

(五)改善行政生态的构想

优化行政生态，是完善公务员绩效评估的基础。加快文化转型，公民将可以通过更多合法的方式参与行政生活，并影响行政体系的构成、运行规则和决策过程。改革政治，即改革行政体制，将公务员绩效评估的权力下放到地方，并给予制度上的保障。地方政府作为地方特殊利益的代表，享有在自身职责范围内自主处理地方事务的权力。总之，优化行政生态可以从以下几个方面来构想，行政权力制衡要法治化；职能分解应科学化；内设机构和定编要法定化；行政运作应法规化；法律法规应体系化。

结语：西方各国的公务员制度，是适合各国国家而设立的，是各国政治经济发展的产物，对于推动各国政治，经济的发展都起到了积极的作用。同时，对完善我国的公务员制度也有很好的借鉴经验。因此，我们不妨取其精华，弃其糟粕。运用脑髓，放出眼光，大胆拿来，形成适合我国国情的有中国特色的公务员制度，为创建更和谐的社会打下坚实的基础。

参考文献

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