关于行政腐败的制度性分析_制度性腐败的机制

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关于行政腐败的制度性分析

内容摘要：

行政腐败对于社会的发展和进步无疑是个毒瘤，其形成有社会经济、政治等各个方面的因素，而其根源在于制度。本文主要从制度层面对于行政腐败加以分析，分析其成因以及防腐、反腐、治腐的制度改革与创新措施。

关键词： 行政腐败制度因素治理

一、行政腐败和制度的范畴

所谓行政腐败指的是国家政府机关以及工作人员尤其是各级官员，没有正确履行被授予权力相应的职责，为牟取私利或所在小集团的不正当利益，非法用权的行为，其结果是危害了社会公众利益。制度是指在已确定了的规则中包含多方位的制约机制的一种客观存在，当违反它的行为出现后，通过程序化手段就能够予以处罚和补救。在一个体制不完善的社会中，即使有再多的制度，也都是一些临时性的措施或局部起作用的办法。而且，这种孤立单一的制度可能会“因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变”。体制不改革，其他局部制度的作用都只是暂时的。在行政上，制度不健全，体制不完善必然会出现行政腐败。可以说制度缺陷是产生行政腐败的根本原因。

二、产生行政腐败的制度因素

“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。„„不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”邓小平同志的这段论述实际上说明一个问题：制度缺陷是是产生腐败现象的深层次的根本性的原因。美国学者罗伯特·克利特加德经过对发展中国家腐败问题长达十几年的研究，提出了两个导致腐败现象产生的公式，即： 公式一：腐败条件=垄断权+自由处理权-责任制

公式二：腐败动机=[贿赂-道德损失-被发现和制裁的机会x所受处罚]>薪金+廉洁的道德满足感

这两个公式深刻揭示出产生行政腐败现象几个制度制度因素。具体体现在：

1、政治体制不完善的因素

当前我国行政腐败产生的政治体制不完善因素主要表现在以下几方面：第一，党政职能交叉重叠，削弱了党的领导。传统的政治体制有其固有的弊端，其中重要的表现就是权力过分集中，尤其是集中在各级党委的手里，以党代政。党政领导体制缺乏权力制约，特别是高官滥用权力的程度大、范围广，这既成为导致腐败的原因，又成为包庇腐败的最佳保护伞，使得大量的腐败现象不能被及时地发现和遏制。第二，政府机构臃肿，过多地干预经济活动，方便了腐败的滋生。干部选拔和考核制度的封闭性导致“任人唯亲”的作法依然存在，造成了政府机构臃肿，关系网繁杂，使腐败行为具有了许多隐匿和逃脱的可能性。第三，人民的政治参与不足，是滋生腐败的重要原因。民主监督制度尚未完善，整体功能没能有效发挥，导致群众监督领导难，下级监督上级难，纪委监督同级党委难等问题，造成了“有名无实或名存实亡的‘虚监’，监而无力的‘弱监’，疏而有漏的‘失监’，内外有别的‘禁监’”使腐败行为肆意蔓延。第四，对于反腐与防腐机制建设的欠缺，也不能不说是腐败现象蔓延的重要原因。腐败的盛行与对腐败现象的追究制度规范化的欠缺有莫大的关系。具体表现就是廉政建设带有“运动化”色彩，就是把廉政建设当作一种应急措施，常常是当腐败严重到“非抓不可”的时候，才痛下决心，电闪雷鸣般地痛打一阵。这种带有“运动化”色彩的防腐败

形式，只能在短期内收到局部的成效。第五，法律法规不健全，惩处力度不够。表现为应急性的政策规定多，稳定性、预见性的法规少；单项性政策规定多，系统性、科学性的法规少；原则性的规定多，可操作性的措施少。法规制度的整体效能较差，致使无法可依，违法不究。

2、经济体制的因素

导致行政腐败的一个深层次的原因是经济结构的变迁：我国正从农业为主的传统经济结构向以工业为主的现代经济结构转化。在工业化和现代化的过程中，经济基础、经济结构发生了变化，上层建筑也得相应地发生变化，政治和经济的推移，会产生不同利益群体在各种利益关系上的矛盾，这其中必然伴随大量的社会问题，在一定程度上导致价值观念的混乱和伦理道德的失控，腐败现象也应运而生。处于社会转型，新旧体制的并行时期行政不可避免地在政策、管理等方面留有空档和漏洞，客观上为腐败现象的滋生、蔓延提供了土壤和条件。“全能”政府的行为随处可见。加之现行体制下决策者权力较大，对其监督力度不足，尤其是在“双轨制”条件下不平等的市场交易为创租、寻租等行政腐败现象提供了滋生的土壤。

3、行政伦理制度的因素

行政伦理作为行政人员遵循的行为规范，也属于制度的范畴。而行政腐败正是违背了权力准则和行为规范的行为，属于行政伦理的范畴。因此，从制度的层面，我们可以对行政腐败的原因作如下的伦理分析。由于本质上的经济人的因素使得行政人员按照自己的利益投机行事而不是按照公众的利益行事的机率就大大增加。总之，一方面，公众不仅期望行政人员不仅要科学地行政，而且要有道德地行政，并进一步把这种期待以正式的法律、章程和行为准则的形式明确地制定出来。另一方面，行政人员个人的、家庭的以及非正式关系利益圈的期望、社会风气等，显然要求他们遵循另外一套行为规则，这样非正式制度大行其道，表现为只能意会不能言传的所谓“为官之道”，行政腐败正是这种“为官之道”的直接产物。

三、从制度建设方面对行政腐败加以治理

胡锦涛同志在中国共产党第十七次代表大会上的报告中明确提出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”因此，治理腐败，首要解决的是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的制度问题。解决制度问题，关键是要进行制度方面的改革，进行制度创新。

（一）、改革政党的具体领导方式，加强党自身的廉政建设以及廉洁自律建设

在我们现实的权力运作过程中，还不能走向制度化，党的各级组织的职能往往与各级政府的职能相交叉，与人民代表大会、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系尚未理顺，还不能做到各司其职。这样各级党组织管了许多不该管的事，而不能将过多的精力集中于党组织的自身建设，无力加强自身的思想政治教育，当然也无暇顾及廉政建设以及廉洁自律建设，腐败蔓延难以避免。为惩治腐败，就要坚持从严治党的方针；严格执行党的纪律，坚决查处违纪行为；研究新形势下腐败出现的新情况，从改革体制、机制、制度入手，坚持标本兼治，加大从源头预防和治理腐败。

（二）、改革人事管理制度，使其科学化、民主化

1、建立公正公开的干部选拔任用制度

一方面严格整肃，防止和克服在选人用人的主观随意性，要形成集体决定，通过无记名投票进行民主表决的干部任用机制，坚决刹住跑官要富、买官卖它的不正之风和腐败现象。另一方面应积极改进干部管理体制的改革，减少任命制，扩大选任制。选拔任用领导干部，要按照严格管理权限，实行逐级负责制。领导干部发生严重腐败行为，不仅要追究其本人的责任，而且还要追究主管领导用人失察的责任。

2、实行领导干部交流制度

领导干部在一个地方、单位或者部门工作时间越长，人事关系越熟，社会关系就越多，各种非正常关系对其权力运行的干扰就越多，滋生腐败现象的客观条件就越多。通过经常调整领导干部的工作地域或工作单位和部门，就可减少各种非正常关系对权力运行的影响。

3、健全行政绩效评估制度

第一，促进行政绩效评估主体多元化。第二，建立一个全面、系统、科学的行政绩效评估指标体系。第三，不断完善政策和立法健全行政绩效评估制度。第四，行政绩效评估中注重定性与定量方法的有机结合。第五，加强预算管理机制的建设，完善行政绩效评估制度。

（三）健全行之有效的行政权力监督制度

1、加强各级人民代表大会机关，审判机关和检察机关对公共行政权力的监督约束机制 各级人民代表大会及其常委会有权对各级行政权力机关依法进行制约，这是一种具有最高法律效力的监督，集中体现了人民当家作主的政治权利。这就需要各级人大代表充分发挥自己的职责，真正深入基层，深入群众，了解民情，反映民意，履行对公共行政权力的有效监督。加强审判机关、检察机关对同级行政权力的监督力度，要求审判机关，检察机关保持独立性和权威性，不因自身的人权、财权受制于同级行政机关，而出现“不敢监督，监督不好”的情况。

2、加强人民群众监督机制

充分发挥公民权利的监督作用，完善人民监督机制，一方面，加强全民教育，普遍提高民众的文化素质和思想觉悟，使他们能积极主动地关心政治与行政执行情况，并进一步建立公民监督的奖励、促进机制。另一方面，加强新闻媒体的建设，强化舆论监督。新闻媒体是人民的喉舌，要真正发挥新闻媒体的舆论导向作用，说出人民的心里话。

（四）健全腐败惩戒制度和防腐机制

健全腐败惩戒制度首先要构筑严肃的责任追究制度。按照谁主管谁负责谁承担责任的原则，围绕责任主体，分工负责、明确责任内容和责任保障，明确责任追究的政策界限，规定责任追究的具体内容。只有这样，才能激活反腐败主体，使其增强压力感、危机感和责任感，从而确保反腐败制度的有效运行。其次要健全法律制度，重典治吏。历史和现实经验证明，“舞弊者得利，则效仿者至；舞弊者受罚，则接踵者绝。”因此，反腐败一定要发挥党纪国法的威力，严肃查处大案要案，对腐败分子严惩不贷，以达到“重一奸之罪而上境内之邪”。

反腐败和健全腐败惩戒制度不能取代防腐败，我们还应强化反腐败与防腐败相结合的遏制机制。防腐败则是事前预防性的手段，能够从源头上防止腐败的发生。防腐败的功能和作用在于，消除腐败的源头和机会。比如可以建立一种职业资格的限制和剥夺制度。公职人员的职业选择与他们所认定的价值目标是相一致的，“官本位”的思想在腐败分子中占有重要地位，职业资格的限制和剥夺，足以毁灭其所认定的价值追求，具有较强的威慑作用。要从预防犯罪的功利意义考虑，在反腐败中除了应处的政治性处罚外，还要处以资格处罚。世界上一些廉政建设搞得比较好的国家和地区，最主要和最成功的经验，就是有一套对腐败行之有效的防范措施，包括严密的立法、严格的监督、严厉的惩戒等要素。

（五）加强道德对行政权力的制约机制

许多腐败分子的堕落，都是从思想蜕变开始的，因此可以通过加强一种内化的道德约束机制，通过提高行政人员的个体自身素质来使整个行政人员队伍的素质得到提高。加强的道德约束机制，首先要进行理想信念教育，使广大党员领导干部坚定共产主义信念，牢记全心全意为人民服务的宗旨，消除不良思想，保持清正廉洁的优良品质。其次要进行无私奉献的公仆意识教育，行政人员是人民的公仆，公共权力是人民赋予的。再次是进行依法行政的意识教育，使行政人员自觉用法律和制度来规范自己的行为，增强行政人员依法办事的能力，从而保证公共权力的正确行使。此外再干部选拔和考核的评估过程中，要重视思想教育和政治品德等“软”政绩标准。道德制约机制的建设虽然是一个艰苦过程，但只要真正花狠力气抓了，它的成本与效益比是最大的。

行政腐败的根源在于制度的缺陷，防腐、反腐、治腐的根本措施又在于制度的改革和创新，从一定意义上说，行政腐败其实就是个复杂的制度现象，而无论是防腐还是反腐以及治腐叶就是复杂制度的制度改革与创新过程。社会的进步与发展必然要求一个廉洁的政府为之

服务，这需要使制度的规则、制约和惩治形成一个有效的制度链，才能使这些因素发挥控制行政权力的实际功能。因此我们强调建构制度防腐、制度反腐、制度治腐重要性的同时，还必须加上一句：“所建制度必须形成系统才能是有效的，才可能是治本的。”

参考资料：

[1] 金太军：《行政腐败解读与治理》[M]，广东人民出版社，2002年7月

[2] 胡占平主编：《源头治理腐败的理论与实践》[M，]济南出版社，2002年2月

[4] 徐志萍：《对制度反腐的几点思考》[J]，湖南涉外经济学院学报，2007年9月

[5] 张世洲，谭琦：《论行政腐败的原因及治理对策》[J]，边疆经济与文化，2008年第2期

[6] 应松年：《预防腐败，制度建设是关键》[J]，行政法学研究，2008年第1期