环境法基本制度2 complete 4_环境法的基本制度

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一、排污费制度

(一)征收排污费制度的概念和意义

1、征收排污费制度的概念

征收排污费，亦称排污收费，是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(以下简称排污者)征收一定数量的费用。

征收排污费制度，是指有关征收排污费的对象、范围、标准以及排污费的征收、管理、使用和罚则等规定的总称。

向大气、海洋、陆地水体排放污染物，按照排放污染物的种类、数量征收排污费；

向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准，按照排放污染物的种类和数量，征收超标排污费；

没有建成工业固体废物储存处置设施、场所，或者工业固体废物储存或处置设施、场所不符合环境保护标准的，按照污染物的种类、数量征收排污费；

以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数量征收危险废物排污费；产生环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准的，按照排放噪声的超标声级征收排污费。

排污收费的特点

(1)强制征收。它是国家机关根据环境保护法律、法规的规定强制征收，而不依排污者的意志为转移。对拒缴排污费者环境保护部门可依法增收滞纳金、处以罚款，并可申请人民法院强制执行。

(2)征收的排污费，纳入国家财政预算，按区域实行分级管理。这样，可以保证在国家统一财政的基础上，有计划地实现排污费资金的合理分配，避免出现由于预算外资金过大而造成冲击国家经济的现象。

(3)征收的排污费，作为环境保护专项资金。排污费纳入地方财政实行统一管理，但并不是由其统一分配使用，而是当作地方环境保护部门专项资金管理，不参与体制分成，主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理；用排污费建立的污染源治理专项基金实行有偿使用。

2、征收排污费制度的意义

(1)利用经济杠杆调节经济发展和环境保护的关系。

(2)增强排污者治理污染的能力。(3)促使排污者进行技术改造。环境污染实质上是由于资源、能源的浪费造成的。因此，要从根本上解决污染问题，就必须进行技术改造，改变落后的生产工艺和技术，淘汰、更新陈旧的设备，开展综合利用，推行清洁生产，提高资源、能源利用率。

(4)加强环境保护部门自身建设。根据《关于环境保护资金渠道的规定的通知》，排污费20％由各地环境保护部门掌握，主要用于补助环境保护部门监测仪器设备购置、监测业务活动经费不足的补贴、地区综合性污染防治措施和示范科研的支出，以及宣传教育、技术培训、奖励等方面。

(二)征收排污费制度的建立和发展

征收排污费制度，首先是在国外实行的。约在20世纪70年代，一些国家为了防治环境污染和生态破坏，根据“污染者负担”原则实行了这一制度。例如，1976年联邦德国制定了世界上第一部《污水收费法》，随后，法国、日本、澳大利亚、新西兰等国家也实行了这一制度。

我国相关条例

我国在1978年的《环境保护工作汇报要点》中首次提出了排放污染物的收费制度。1979年颁布的《环境保护法（试行）》以法律的形式确定了这一制度。

国务院于1982年发布了《征收排污费暂行办法》，标志着我国排污收费制度的正式建立。1984年，财政部、城乡建设环境保护部联合发布了《征收排污费财务管理和会计核算办法》 1988年，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用办法》，1990年，财政部、国家环境保护局联合印发了《环境保护排污收费预算会计制度》，1991年，国家环境保护局、财政部、国家物价局联合发布了《关于调整超标污水和统一超标噪声排污费征收标准的通知》

我国的相关法律规定

1989年公布的《环境保护法》，再次确定了这项制度，其中第二十八条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”

各种环境保护单行法也规定了这一制度，特别值得注意的是，1999年修订的《海洋环境保护法》第十一条和2000年修订的《大气污染防治法》第十四条只规定征收排污费；至于超标排污，则规定为违法行为，予以行政处罚。这是对我国排污收费制度的重大改革和完善。

2003年1月2日，国务院令第369号发布了《排污费征收使用管理条例》，自2003年7月1日起施行。《条例》公布后，国家环境保护总局于2003年出台了与《条例》相配套的部门规章：《排污费征收标准管理办法》、《关于排污费征收核定有关工作的通知》、《排污费资金收缴使用管理办法》、《排污费征收标准及计算方法》、《关于减免及缓缴排污费有关问题的通知》、《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》等。《条例》及配套规章的适时公布，标志着我国排污收费制度的一次重大改革，实现了由超标准收费与超标收费并行的转变；由超标单因子收费改为总量多因子收费转变。

（三）征收排污费制度的主要内容

1、排污费的征收

1)征收排污费的对象

《条例》第二条规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当按照本条例的规定缴纳排污费。这一规定，将征收排污费的对象，从原来的企业事业单位扩大到直接向环境排放污染物的所有单位和个体工商户。同时，《条例》第二条第二款又作了限制性规定，即向城市污水集中处理设施排放污水并缴纳污水处理费用的，建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置实施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起不再缴纳排污费。

2)排污收费项目

根据《排污费征收标准管理办法》第三条之规定，排污收费项目包括四大类型： 污水排污费； 废气排污费；

固体废物及危险废物排污费； 噪声超标排污费。

3)排污费征收标准及计算方法。

A)污水排污费征收标准及计算方法。

污水排污费按排放污染物的种类、数量以污染当量计征，每一污染当量征收标准为0.7元。

对每一排放口征收污水排污费的污染物种类数，以污染当量数从多到少的顺序，最多不超过3项。其中，超过国家或者地方污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和《排污费征收标准及计算方法》规定的收费标准计征污水排污费的，收费额加一倍征收超标准排污费。

污染当量 所谓污染当量，是指根据各种污染物或者污染排放活动对环境的有害程度、对生物体的毒性以及处理的技术经济性，规定的有关污染物或污染排放活动相对数量的一种关系，是有害当量、毒性当量和费用当量的一种综合当量，表示不同的污染物或污染排放量之间的污染危害和处理费用的相对关系。

污水污染当量

污水污染当量是以污水中1千克最主要污染物化学需氧量（COD）为一个基准污染当量，再按照其他污染物的有害程度、对生物体的毒性以及处理的费用等进行测算，并与COD进行比较，分别得出其他污染物的污染当量值。将每个排放口按污染当量值换算成污染当量数，再把所有的污染当量数相加，得出该排放口排放的所有污染物的总污染当量数，用总污染当量数乘以污染当量收费单价，即得出应缴纳的排污费金额。

B)废气排污费征收标准及计算方法

废气排污费按排放污染物的种类、数量以污染当量计征，每一污染当量征收标准为0.6元。其中，二氧化硫排污费，第一年每一污染当量征收标准为0.2元，第二年（2004年7月1日起）每一污染当量征收标准为0.4元，第三年（2005年7月1日起）达到与其他大气污染物相同的征收标准，即每一污染当量征收标准为0.6元。氮氧化物在2004年7月1日前不收费，2004年7月1日起按每一污染当量0.6元收费。对难以监测的烟尘，可按格林曼黑度征收排污费。

C)固体废物及危险废物排污费征收标准

对无专用贮存或处置设施达不到环境保护标准（及无防渗漏、防扬散、防流失设施）排放的工业固体废物，一次性征收固体废物排污费；对以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，危险废物排污费征收标准为每次每吨1000元。

D)噪声超标排污费征收标准

对排污者产生环境噪声，超过国家规定的环境噪声排放标准，且干扰他人正常生活、学习和工作的，按照超标的分贝数征收噪声超标排污费。

4)征收排污费的程序

根据《条例》和《关于排污费征收核定有关工作的通知》（以下简称《核定通知》）的规定，征收排污费应当遵循如下程序：

(1)申报登记。(2)审核。(3)核定。(4)公告及排污费的缴纳。

5)排污费的减免

《条例》及《关于减免及缓缴排污费有关问题的通知》（以下简称《减免及缓缴通知》）对减免排污费的条件、限期以及程序作了如下规定：

A)减免排污费的条件

减免排污费具备如下条件：因不可抗力的自然灾害遭受重大直接经济损失（因未及时采取有效措施，造成环境污染的，不得申请减免排污费）；因发生疫情、火灾、他人破坏等其他突发性事件遭受直接重大经济损失的。

B)减免程序

减免排污费应按照《减免及缓缴通知》第三条、第七条规定办理。根据《减免及缓缴通知》第四条规定，养老院、残疾人福利机构等非盈利性社会公益事业单位，在达标排放污染物的情况下，经环保部门核准后可以免缴排污费。

排污费的缓缴

《减免及缓缴通知》第五条对缓缴排污费的条件、期限、程序作了如下规定：

(1)缓缴的条件。遇不可抗力的自然灾害或者其他突发事件，正在申请减免排污费以及有关部门正在批复减免排污费期间；企业由于经营困难处于破产、倒闭、停产、半停产状态。

(2)缓缴的期限。申请缓缴排污费最长期限不超过3个月；在批准缓缴后1年内不得重新申请。

(3)缓缴程序

《减免及缓缴通知》第六条、第七条：

a.排污者自接到排污费缴纳通知之日起7日内，向负责征收排污费的环保部门提出缓缴排污费的书面申请（申请的内容包括：排污者名称、缓缴理由及期限等）

b.环保部门自接到申请之日起7日内，应当作出是否批准缓缴排污费的书面决定，期满未作出决定的，视为同意缓缴排污费

c.批准缓缴排污费的排污者，不免除其防治污染的责任和其他法定义务。

2、排污费的使用

《条例》第十八条和《排污费资金收缴使用管理办法》（以下简称《使用办法》）第十三条规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，用途

1)重点污染源防治项目。包括技术和工艺符合环境保护及其他清洁生产要求的重点行业、重点污染源防治项目； 2)区域性污染防治项目。主要用于跨流域、跨地区的污染治理及清洁生产项目；

3)污染防治新技术、新工艺的推广应用项目。主要用于污染防治新技术、新工艺的研究开发以及资源综合利用率高、污染物产生量少的清洁生产技术、工艺的推广应用； 4)国务院规定的其他污染防治项目。

不得适用于以下方面！

《使用办法》第十三条还规定，环境保护专项资金不得用于环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目以及与污染防治无关的其他项目。关于环境保护专项资金的使用申请，应当按照《使用办法》第十五条、第十六条、第十七条的规定进行申报、评审。

3、排污费的管理

根据《条例》第三、四、五、十九、二十条规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门、财政部门、价格主管部门应当按照各自的职责，加强对排污费征收、使用工作的指导、管理和监督；

县级以上人民政府财政部门和环境保护行政主管部门每季度向本级人民政府、上级财政部门和环境保护行政主管部门报告本行政区域内环境保护专项资金的使用和管理情况；

排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律上缴财政；排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或挪作他用；审计机关应当加强对环境保护专项资金的使用和管理的审计监督。

二、排污费征收的几个疑难问题

（一）连续处罚超标排污起争议

对连续状态的环境违法行为，如何认定其违法行为的个数？如何适用具体的法律条文？这是各地环保部门在环境执法过程中经常遇到并争议很大的问题。

案例分析 【思考题】

本案争论的焦点是什么？

省环保局的连续多次的处罚行为是否符合“一事不再罚”的原则? 【案例】

超标排放受处罚案【案情】某工厂是重点大型企业，在生产过程中排放粉尘和二氧化硫。某省环保局经过监测，以同一理由，即该厂排污超过标准，分别于2002年3月18日、8月15日、10月11日、12月3日和12月26日，对该厂连续5次查处。处罚内容基本相同：“责令立即采取有效措施，达标排放”，并处罚款10万元。该厂对省环保局的处罚决定不服，向国家环保总局申请行政复议。国家环保总局经审查发现，该厂所指前三次处罚决定均已超过复议申请期限，故依法只受理其在法定期限内申请复议的最后两份《行政处罚决定书》；又鉴于这两份环境行政处罚决定书依据的事实具有密切关联性，故予合并审理。

处于复议申请期限之内的两份处罚决定所依据的行为事实，均发生在 2002年12月份之内：2002年12月3日，省环保局执法人员于当日对该厂进行现场监测，测定其燃煤锅炉排污超过该省地方标准的限值。

省环保局于2002年12月16日作出处罚决定：依据该省《大气污染防治法实施办法》第34条的规定，“责令立即采取有效措施，达标排放，并处罚款10万元整。”

2002年12月26日，时隔13天后，省环保局对该厂再次监测，发现其燃煤锅炉排污仍超过标准。省环保局于2003年1月20日作出处罚决定，处罚内容与前次完全相同。

该厂提出复议的理由为：

（1）省环保局以同一理由，即该厂粉尘排放超过标准，对其连续实施5次罚款的行政处罚。《行政处罚法》第24条和国家环保总局《环境保护行政处罚办法》第6条均规定，“对同一当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚”。

（2）该厂燃煤锅炉在现有设备技术条件下，尚不能达标排放。这种超标排放行为在法律上属于《行政处罚法》第29条规定的“连续或继续状态”，且这种连续或继续状态是一个客观存在的事实，并不依工厂的作为或不作为而消失。因此，超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为。依据《行政处罚法》第24条的规定，省环保局有权对此实施一次罚款处罚，但无权实施连续多次罚款的处罚。

省环保局在答辩时称：

（1）省环保局监测发现，该厂燃煤锅炉2002年12月3日排放粉尘超过地方标准规定的限值；同月26日，该厂不仅未改正超标排放的违法行为，其排放超标程度更加严重，违反了该省《大气污染防治实施办法》的规定。（2）省环保局对该厂超标排放行为作出处罚时，同时责令立即采取有效措施，达标排放。某厂有义务立即改正违法行为，但该厂并未改正，继续超标排放粉尘，构成了新的违法行为。

因此，省环保局对该厂同月26日发生的超标排放行为进行处罚是合法的，没有违反“一事不再罚”原则，因此请求总局维持其两次处罚决定。

小结

基于该厂的复议申请书和省环保局的复议答辩书，可以认定：省环保局于2002年12月3日和同月26日两次现场监测发现，该厂大气污染物排放超过标准，双方对于该事实均无争议。

双方争议的焦点主要集中在对该厂一月之内连续两次超标排放的性质认定，即工厂的行为究竟是一个行为还是多个行为？特别是对该厂同月26日的超标排放可否实施处罚？

国家环保总局的复议决定

国家环保总局经过反复研究，并咨询了国务院法制办有关机构，最后于2003年4月17日作出复议决定，维持了省环保局对该厂的两份处罚决定。该厂在法定期限内未提起诉讼。

国家环保总局的理由

1、关于2002年12月3日超标排放的罚款问题

省环保局对该厂2002年12月3日超标排放行为所作罚款处罚，符合国家和该省地方性环境法规的规定，应予支持。

2、关于2002年12月3日处罚决定中的限期改正要求

《行政处罚法》第54条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”省环保局对该厂2002年12月3日超标排放行为的处罚决定书包括两项要求：即“立即采取有效措施，达标排放”和缴纳“罚款”。该厂依法负有在规定期限内全面履行处罚决定要求的义务。

在实际生活中，“立即”既有“即刻”之意，又有“近期”之意。在行政管理关系中，“立即”作为某项行政要求的内容，即使没有确定的具体时限，被要求人也不得长时间拖延。

在环境保护实践中，控制燃煤电厂排放粉尘的措施，主要包括建造专门的脱硫工程或设施：或者停用高硫煤，改用低硫煤；或者改用含硫量更低的燃料油或者天然气等措施。

本案中，该厂有关负责人2002年12月26日表示：“超标主要是现在烧的煤含硫量高，我厂今天下午将买进一部分低硫煤，保证2002年12月27日零点换成低硫煤。”因此，期限问题并非该厂不能采取或者不能完成减排措施的障碍，该厂未采取措施并非省环保局处罚决定规定的改正期限过短所致。

3、关于同月26日发现的超标排放能否处罚的问题

该厂2002年12月3日的超标排放行为已被环保部门责令限期改正，该行为的继续状态应当随着改正限期的结束而中断；省环保局对该厂在被限期改正之后的12月26日发现的超标排放行为，可以认定为新的违法行为。因此，该厂的超标排放行为，在法律上并非处于“始终继续”的状态，其“超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为”的复议理由，不能成立；省环保局对12月26日发现的超标排放行为认定为新的违法行为并实施处罚，并无不当。

（二）污染者应依法缴纳排污费

【案例】南昌排污费纠纷案[1]

【案情】2004年6月28日，南昌市环保局下达《排污费缴纳通知单》，决定于2004年1月起，向江西省无线电技工学校征收每月9375元的排污费。但校方称已向南昌市供水有限公司缴纳了污水处理费，认为南昌市环保局的行为属于重复收费，遂向当地法院提起行政诉讼。

[1] 中国环境报，2005-05-09。

2004年11月29日，南昌市西湖区人民法院一审认定，污水处理费不等于排污费。江西省无线电技工学校虽缴纳了污水处理费，但该校的污水并没有直接排放到城市污水集中处理设施，而只是排放到城市污水管网。其所排放的污水没有经过任何处理直接排放，造成了环境污染，应依法承担缴纳排污费的责任。南昌市环境保护局是征收排污费的法定主体。依据国务院公布的2003年7月1日起执行的《排污费征收使用管理条例》规定，维持南昌市环保局的收费决定。

江西省无线电技工学校随后提起上诉。但近日该校在此案二审过程中主动撤诉，南昌市环保局遂获胜诉。据悉，该校已依据判决，按照南昌市环保局《排污费缴纳通知单》缴纳了排污费。

【案例】某市南海酒店拒交排污费受处罚案

【案情】某市南海酒店是中外合资企业，该酒店在经营活动中，每月排放污水9945吨，所排污水COD平均为538．5毫克／升，均超过排放标准。1995年9月以来，在市环境监理所多次派人、去函催缴的情况下，仍拒不按规定缴纳超标准排污费。

南海酒店陈述其拒缴的理由

第一，该酒店的污水是先通过市政管道排入污水处理厂，然后才排放入海的，因此该酒店的污水并非直接排入环境，不应收费。

第二，该酒店的污水排入污水处理厂经其集中处理，并已向其交纳了一定的费用，在此基础上又收取超标排污费已造成了重复收费，加重了企业负担。

第三，环境监理所在酒店排污管口采样测定污水污染值作为超标收费的依据，但实际上污水又排入污水处理厂经过了集中处理，无论怎样，污水所含污染物含量都会因集中处理后而有所下降，因此，在排污口测定的污染物含量忽略了所经过的污水处理过程，这是不合理的。

第四，南海酒店属中外合资企业，对是否应缴费有不同意见，协商达成一致意见需要一段时间，这段时间不应算在拒缴时间内。

市环境保护局的处理意见 市环境保护局在认真研究分析南海酒店所陈述理由的基础上，调查了污水处理厂等有关单位，经研究认为： 第一，南海酒店的污水虽经污水处理厂集中处理后而间接排入海洋环境，但经市政管道和污水处理厂只是污水排放入海的途径，并不能因此而认定为属间接排放而免除治理污染的责任。

第二，污水处理厂是为了集中处理工业区的生活污水，改善投资环境而兴建的。目前，它的主要功能是接纳工业区的生活污水，对工业废水要求达标后方能排入。经调查，污水处理厂所收取的污水处理费用很低，远远低于治理污水费用和超标排污费具有市政设施有偿使用性质，其用途主要是维持和保证污水处理厂能正常运转。治理污染是排污单位的法定义务，南海酒店不能因其已向污水处理厂交纳了一定的治理费用而将治理污染的义务移交给污水处理厂。

第三，鉴于目前污水处理厂的处理能力，主要是接纳和处理工业区的生活污水和已经治理达标的工业废水，南海酒店将其未经处理的超标废水排入污水处理厂，本身就违反了污水处理厂的规定，虽然仅就南海酒店的废水而言，经污水处理厂处理后，其污染物可能会有所降低，但就整个进入污水处理厂的污水而言，会影响其他污水的处理效果。另外，污水处理厂目前还只是靠市政拨款而筹建并保证其运转的市政公用设施，显然其本身并不能负起治理污染的责任。因而，在南海酒店排污口采样测定其污染物的含量是合理的。至于南海酒店所陈述的第四点理由，环保部门认为这只是企业本身的内部事务，并不能作为拒缴排污费的理由。

市环保局根据《环境保护法》和《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》的有关规定，对南海酒店作出了罚款1万元的处罚决定，并限期缴纳超标准排污费和滞纳金人民币22 000元和港币125000元。

（三）排污收费制度改革与国家法律规定相适应的问题

【案例】连续超标排污行政处罚案

【案情】某河面出现了一条数公里长的污染带，漂浮有大量白沫。环保部门经调查发现，是某纸业公司将大量未经处理的造纸废水与处理后废水混合后排入江中。环保部门对采样过程及该公司两条排水沟排放大量未经处理的造纸废水的事实进行了公证。环保部门认为，该公司存在故意不正常使用污水处理设施和恶意偷排污水的事实，对其进行行政处罚10万元，责令其封死排水沟，保障污水处理设施正常运转。该纸业公司申请进行处罚听证。由于环保局采用了公证取证的办法，该公司对排放未经处理的废水及《水质监测报告单》废水超标的事实没有异议，但提出当时连降大雨，造成污水处理池中水量增大而导致废水外排，应属不可抗力，并非故意不正常使用污水处理设施。

环境执法人员认为，气象部门对降雨早有预报，该公司知道污水处理设施的设计要求无法满足生产需要，应采取限产或停产措施。但该公司在明知后果的情况下，为节省运行成本，放任污染发生，因而构成“故意”违法。而且，在污染事故发生后，该公司既未进行通报也未采取任何措施，而是任由污染产生，因此应当承担行政处罚的法律责任。

在行政处罚中，“故意”、“不正常使用”必须进行严格认定

关于“不正常使用污染物处理设施的认定，国家环保总局曾专门针对环保设施的违法行为做过解释（环发〔2003〕177号），认为排污单位有“将部分或全部污水或者其他污染物不经过处理设施，直接排入环境”等任何一种行为，环保部门可以认定为“不正常使用”污染物处理设施。

排污单位明知上述行为可能导致污染物处理设施不能正常发挥处理作用的结果，并且希望或者放任该结果发生的，环保部门对该行为可以认定为“故意”不正常使用污染物处理设施。

在上述案件中，该纸业公司“明知”“将未经处理的污水从处理设施的中间工序引出直接排入环境”可能造成污染后果，为节省成本而“放任”结果发生，因而构成“间接故意”。根据《水污染防治法》第48条及其《实施细则》第41条的规定，责令故意不正常使用水污染物处理设施并且排放污染物超过规定标准的排污单位限期恢复正常使用，并应同时处以10万元以下罚款。

本案中，由于该公司连续违法排污、排放的废水严重超标、行为后果严重，因此可以适用该条款的最高处罚，即处以10万元罚款。

排污收费制度的小结

经过20多年的发展，我国已形成了比较完备的排污收费法规体系。从排污收费法规制定的机关及立法体制看，可以分为四个层次：一是全国人大制定的法律，除母法《中华人民共和国环境保护法》的规定外，几乎所有子法当中都有排污收费的法律规定；二是国务院制定的行政法规，如国务院发布的《征收排污费暂行办法》等；三是各省、自治区、直辖市制定的排污收费地方法规或规章；四是国家有关部委制定的排污收费行政规章。

在四个层次的法规中，法律具有最高的约束力。从法理上讲，排污收费制度改革必须在法律的框架内进行，不能突破其规定，更不能与之相违背。而另一方面，我国现有法律中有关排污收费的规定又不完全统一，部分规定甚至已不适应环保工作要求，与排污收费制度改革的总体方向也不一致。这种现实情况显然增加了排污收费制度改革的难度。

例如，排污费征收改革的主要方向是实施总量收费，即国家按照排放污染物的种类和数量向排污单位征收排污费，但目前有关总量收费的规定，只有最新颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》有明确的法律条款，而其他法律中并无类似规定。这种情况下，如果要全面实施总量收费，就会面临法律上的问题。全面实施总量收费的法律依据不足，不仅难以申请法院强制执行，从而影响征收排污费的执法力度，甚至会在法庭上败诉。在“两控区”内征收二氧化硫排污费所出现的问题就是很好的例证。

因此，排污收费制度改革在总体上首先应符合法律法规的要求，同时，对于不符合改革方向的排污收费法律规定，也应进行相应修改。排污收费制度与法律、法规相适应，不仅是排污收费工作的需要，也是依法行政的需要。排污收费制度改革只有与国家各项法律法规相适应，改革的成果才能得到巩固，这项制度才会有可靠的保障和强大的约束力。否则，就可能面临各种困难，甚至在实践中难以执行。

总之，排污收费制度是一项具有重要作用的环境管理制度，其改革涉及面广、影响深远，关系到各方面的利益，改革所要处理的问题也很多。但笔者认为以上三个问题具有总揽全局的特性，应当妥善处理。如果处理不好，不仅会影响排污收费制度改革的成效，甚至会给整个环境管理工作带来负面影响。