从豆腐渣工程中看中国的监理制度_中国工程监理的体制

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从豆腐渣工程中看我国的监理制度

从豆腐渣工程中看我国的监理制度

方平

3110103076 浙江大学建筑工程学院 土木工程

摘要：近年来，工程建设领域连续发生了数起安全质量方面的重大事故，这些“豆腐渣”工程造成人员伤亡和巨大的经济损失，社会影响恶劣。从事故调查结果上看，监理在其中承担着重要责任，涉案监理单位和监理人员也得到了相应的处罚。本文从一个重大工程事故为案例，来分析我国监理制度和法律中存在问题，并提出相关的建议。

关键字：监理； 建设单位； 施工单位； 建设法规

1.引言：

建筑工程监理，是指按照一定条件，经过政府主管部门的批准，取得资格证书的工程建筑咨询、监理单位，受建设单位委托，依照国家法律、行政法规、规范标准和合同条款，对建筑工程项目进行可行性研究、协助招标、评标、监督勘察、设计和施工的一种有偿服务（1）

法规上看，监理和建设单位是委托和被委托的关系，监理单位一定程度上要保障委托单位的利益，但同时监理单位要严格遵守国家的相关规定保证工程的质量和安全；监理单位和施工单位是监督和被监督的关系。在法律上这三者的关系和职责是明确的，但在实际生产过程中并不是如此的明确。本文将选取几个典型的重大工程事故，分析监理单位或个人在其中的违法违规行为，从这些违法现象解读监理与建设单位、施工单位的相关法律问题，进而提出切实可行的措施规范监理行业。

2.案例介绍

2007年8月13日16时45分左右，湘西州正在建设的凤大公路Al标段堤溪沱江大桥坍塌，造成死亡64人，重伤4人，轻伤18人，直接经济损失3974．7万元（简称为“8.13”事故）。经国务院事故调查组调查，认定该事故是一起由工程质量问题引起的特大生产安全责任事故。

造成这一特大责任事故的直接原因是：（1）大桥土拱圈砌筑材料未能满足设计和规范要求。一是未按照“60号块石、形状大致方正”的设计要求控制拱石规格，实际多采用重50―200kg且未经加工的毛石，坍塌残留拱圈断面呈现较多片石。二是主拱圈砌。我国的工程监理始于1983年利用世界银行贷款建设的鲁布革水电站引水工程。经过了30年的发展，监理制度在工程中得到了推广和发展，其相关的法律法规也不断发展和完善。从最早的《关于开展建设监理工作的通知》，到后来的《工程建设监理单位资质试行管理办法》、《工程建设监理规定》、《建筑工程监理规范》、《建筑法》、《建设工程监理范围和规模标准规范》、《注册监理工程师管理规定》等相应的法律法规不断推出，有力地保障了监理行业的规范安全发展。但由于建筑工程监理制度在我国发展时间较短，监理行业还存在着较多的问题，比如监理的权利和义务还未得到很好的理解，导致了监理在施工过程中很难发挥其监督者的作用，监理的第三方地位变的十分尴尬，甚至很多工程委托监理单位只是为了符合国家规定，走形式的而已，这也导致了很多重大工程事故的发生。监理在工程中需要面对的是建设单位和施工单位，从法律

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体未完全按“20号小石子混凝土砌筑60号块石”的要求施工，部分砌体采用了水泥砂浆。经现场取样测试，主拱圈大部分砌体小石子混凝土强度低于设计规范要求值，其中1号孔1―2号横墙之间主拱圈砌体小石子混凝土平均强度不足5Mpa，与设计指定20号小石子混凝土强度相差甚远。三是经现场取样检测，机制砂含泥量较高，最大值达16.8%，超过了不大于5%的要求。碎石含泥量为2.6%，超过了不大于2%的标准。四是现场抽检的吉首市大力建材有限公司生产的普通硅酸盐水泥（等级32.5），其烧失量在5.22%一5.98%之间，不能满足不大于5.0%的标准要求。（2）砌筑工艺不符合规范规定。一是设计要求主拱圈砌筑程序为“二环、三带、六段”，施工更改为“三环、五带、六段”，实际施工按“田”字形或分割为更多条块的方式无序砌筑，导致砌体整体性差。二是主拱圈、横墙、腹拱、侧墙连续施工，并在主拱圈未完全达到设计强度即进行落架施工作业，造成砌体缺乏最低要求的养护期，拱圈提前承受拱上荷载，降低了砌体的整体性和强度。三是拱圈砌体强度尚在发展中，弹性模量较低，腹拱侧墙及填料等加载不均衡、不对称，导致拱圈变形及受力不匀。四是各环在不同温度无序合龙，造成拱圈内产生附加的永久的温度应力，也削弱了拱圈强度。（3）拱圈砌筑质量差。砌缝宽度极不均匀，最大处超过10cm（设计要求不大于5cm）。部分砌筑不密实，未进行分层振捣。砌体存在空洞（大的空洞达15cm以上），下雨或洒水养护时桥下漏水现象较普遍。主拱圈施工不符合设计或规范要求的达13项，其中，0号台拱脚处大约4m多宽范围内的砌体质量最差。

其间接原因是：（1）施工单位施工管理混乱，监管不力。施工现场质量、安全检查流于形式；技术管理不到位，主拱圈施工组织设计不完整；没有必备的拱圈配料图，拱轴线变形观测不连续，资料不完整；施工人员技术素质低，缺乏建造石拱桥的经验。事

故当班152名作业人员中，有148名是农民工，这些人员大多不熟悉拱圈砌筑工艺和技术要求。民工上岗前，未进行必要的技术培训和安全知识教育。（2）监理单位监理人员缺乏石拱桥施工与监理经验，不能及时发现质量隐患，难以胜任高墩、四跨连拱石拱桥工程建设的需要。在建设单位同意大桥第一环强度未达到设计强度就砌筑第二环时，监理未能予以制止。当涉及到材料规格、支架验收、主拱圈砌筑质量及加载程序等重要质量安全指令无力执行时，监理处未直接向上级主管部门报告。

在本案的调查和审理中，约四名上诉人应对施工单位、监理单位违反国家规定，降低工程质量标准的行为负直接责任。

夏友佳，作为凤大公路A1标段项目部经理，按照《湖南路桥建设集团公司项目管理办法（试行）》关于项目经理负责制的规定和项目经理岗位职责规定，是包括堤溪沱江大桥在内的整个A1标段工程质量的第一责任人，负责项目的全面组织施工和综合管理、其应对擅自与业主更改沱江大桥主拱圈砌筑设计方案，沱江大桥的施工组织管理混乱，未保证原材料和施工质量，将大桥主拱圈等上部施工砌筑劳务分包给不合格的农民队伍等方面负直接责任。

曾伟，作为项目部技术负责人，按照《湖南路桥建设集团公司管理手册》、《湖南路桥道路七公司管理岗位职责汇编》的规定，其职责是主持编写工程项目施工组织设计，对工程施工进行技术指导和监督，组织项目技术和质量管理。其应对参与更改沱江大桥主拱圈施工砌筑设计方案，施工过程中未进行技术指导和技术交底，未进行质量自检等方面负直接责任。

贺杰，作为项目部机务材料部门负责人，按照《湖南路桥建设集团公司管理手册》、《湖南路桥道路七公司管理岗位职责汇编》和《项目部岗位职责》的规定，其职责是负责原材料采购和管理工作。其应对采购不合格原材料，材料保管不规范等方面负直

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接责任。

李泽军，作为项目部试验室负责人，按照《湖南路桥建设集团公司管理手册》、《湖南路桥道路七公司管理岗位职责汇编》和《项目部岗位职责》的规定，其职责是负责原材料进货检验，施工过程质量检验。其应对不按规范要求进行试验工作，未保证原材料质量和施工质量等方面负直接责任。

王政，作为项目部工程科技术员，按照《湖南路桥建设集团公司管理手册》、《湖南路桥道路七公司管理岗位职责汇编》和《项目部岗位职责》的规定，其职责是负责编制施工组织设计和监理指令的落实整改及回复。其应对参与更改沱江大桥主拱圈砌筑设计方案，不认真落实监理指令的要求等方面负直接责任。

3.案情分析

2.1施工单位违反国家规定，降低工程质量标准

2003年12月6日，路桥公司与湘西州凤大公路建设有限责任公司（以下简称“凤大公司”）签订了凤大公路建设路基工程施工合同（A1合同段），并成立了凤大公路AI标段项目部（以下简称“项目部”）。项目部代表路桥公司履行合同中有关施工方的权利和义务，对项目进行全过程的综合管理。但项目部在堤溪沱江大桥施工过程中，违反《中华人民共和国公路法》第二十六条、国家交通部《公路工程质量管理办法》第二十二条、第二十三条、第三十条等相关规定，降低工程质量标准。由于本文主要讨论的是监理制度，施工单位的违法情况就不再赘述。

2.2监理单位违反国家规定，降低工程质量标准

2003年12月6日，胡伟代表金衢公司与凤大公司签订了凤大公路建设施工监理合同，随后组建了金衢公司凤大公路监理处。2006年12月8日，胡伟再次代表金衢

公司与凤大公司签订监理补充协议。在堤溪沱江大桥修建过程中，监理单位违反了《中华人民共和国公路法》第二十六条、国家交通部《公路工程质量管理办法》第二十七条、第二十八条、第二十九条等规定，致使大桥工程质量下降。具体事实如下：

（1）、监理人员不足，驻地高监无相应资质。根据监理合同，金衢公司应当在凤大公路监理处配备监理人员23人。其中驻地高监1人，副驻地高监1人，专业工程师11人，监理员10人。但在实际履约过程中，金衢公司未按约定派足监理人员，且监理处人员变动频繁。在堤溪沱江大桥主拱圈施工期间，监理处仅有监理人员10人。其驻地高监李宏广不具备驻地高监的相应资质。监理处实验室无具备相应资质的试验工程师。同时，监理处人员均缺乏石拱桥施工监理经验，无一人从事过高墩、连拱石拱桥监理。

（2）、未严格按监理规范要求对施工方上报监理处的施工方案进行审查，默认施工方将原堤溪沱江大桥主拱圈砌筑设计方案中的“二环、三带、六段”更改为“三环、五带、（七、五、三）段”，且在实际施工过程中，还要求施工方按更改的施工方案施工。

（3）、未按规范要求施工方在每道工序完工后进行自检，监理人员未对工序检查认可。对施工方在砼强度未达到设计强度要求的70%，即进行下道工序施工的违规行为未予制止。

（4）、未按其职责要求对施工队伍的资质、经历进行严格审查。堤溪沱江大桥施工的民工队伍无一具备资质条件和石拱桥砌筑经验。

（5）、对已发现的施工工艺、材料不合规范等严重问题，虽下达了相关指令，但未严格监督施工方落实整改。在监理指令未能落实的情况下，未进一步采取措施，致使事故隐患未予排除。在大桥主拱圈施工前期，于2007年5月2日、5月8日分别下达的两份暂停施工指令，在该指令未得到执行，工

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程仍在继续施工的情况下，未向质量监督主管部门汇报，且默认施工方在未得到监理复工指令的情况下继续施工。

（6）、弄虚作假应付政府质量监督职能部门的检查。2007年5月21日，监理处开会研究，为迎接六月份省质监站的检查，李宏广、余阳要求监理人员完善监理处资料。此后，蒋平在施工方的施工方案、施工图纸及《检验申请批复单》、《现浇砼构造物模板安装质检表》、《混凝土施工过程质检记录表》中补签自己的名字，在监理意见栏中签注工程符合规范的结论，许小平亦在施工方试验资料中，补签了监理意见。

2.3监理违法分析及法律条文解读

监理单位金衢公司并无相应监理资质。这一点，违反了国务院发布的《建筑工程质量管理条例》第三十四条，“工程监理企业应当在其资质等级许可的范围内，承担工程监理业务。禁止工程监理单位禁止工程监理单位超越本单位资质等级许可的范围或者以其他工程监理单位的名义承担监理业务。禁止工程监理单位允许其他工程监理单位或者个人以本单位的名义承担监理业务。”金衢公司在无监理资质的情况下，承接超过自己资质的工程，需要承担相应的处罚。《建筑工程质量管理条例》三十四条的条文，是对监理制度最基本的规范，也是对监理单位最基本的要求，若没有该条文的限制，很多不够资质的监理单位就会胡乱承接工程项目，而自身没有能力进行较好的监理，会导致监理市场的混乱，工程事故自然也会经常出现。所以，该条文是具有重要规范作用的，有力的保证了监理市场的有序性、安全性、明确性。

监理单位未按规范对施工方进行监督，未对施工中每一道工序未进行自检，对施工方违反规定的做法未予以制止，并且弄虚作假应付政府质量监督职能部门的检查。根据《建筑法》第三十五条第一款规定，“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行

监理义务，对应当监督检查的项目不检查或不按规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。”《建设工程质量管理条例》第三十六条规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用方面，代表建设单位实施监督，并对工程质量承担监理责任。”监理单位在实际的建立过程中明显违法了上述的两条法律条文，应当承担相应的法律责任。而在我国的工程监理制度中，上述两条法律条文是其中基本法律规范，明确了监理的基本义务和责任，是监理制度的基石。监理单位工程监理的过程中应当严格遵守上述法律法规，履行好自己的义务和权利，保证工程的质量和安全。

工程施工过程中，监理单位的负责人收受施工方的贿赂，降低工程质量。根据《建筑法》

第三十五条第二款规定，“工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。”监理单位违反了这一条法律法规，需要承担相应责任。《建筑法》的该条法规明确地定义了监理单位与承包商相互串通的行为是属于违法行为，从法律层面上制止这种行为的发生，规范了工程监理和施工单位的关系，保证了建设方的利益和工程的质量。在秩序混乱、不透明的中国建筑行业，该条法律规定有其存在的重要意义。

监理单位为履行好自己的职责造成了重大的人员伤亡和损失。该行为违反了《刑法》第一百三十七条，“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”违反了《刑法》就是刑事案件，量刑和处罚会比一般的民事法律重得多。这也是对从事工程

从豆腐渣工程中看我国的监理制度的人员或单位的一种威慑，使得工程人员能按照国家的相关规定进行工程建设，保障工程的质量和安全。

4.对案件及法律的思考

本案中，建设监理单位不符合监理资质，未履行好监理职责，收受贿赂，导致工程质量降低，最终造成了重大工程事故。毫无疑问，监理单位违反了多项建设法律法规及刑法，应当受到相应的处罚。但从本案的审理和判决过程中，对监理单位的处罚力度并不大，很难起到警示和威慑的作用。从这点上看，监理单位的违法成本比较低，那么，其违法的概率和动机就会上升。监理单位作为监督方监督施工单位施工过程，施工单位的每一步工序都需要监理单位的验收和签字，所以监理单位有了寻租的条件，就很有可能接受施工方的贿赂，和施工方串通，对施工方违法行为睁一只眼闭一只眼，最终导致安全事故的发生。虽然事故发生后监理单位需要承担一定的责任，但责任相对较小，处罚的力度也不大，所以监理单位在考量受贿收益和违法成本时，受贿收益远远超过了违法成本，追求利益的监理单位就可能选择铤而走险，受贿违法。因此，提高监理单位的违法成本是很有必要的。当监理单位的违法成本较高，超过了受贿带来的收益时，监理单位就会重新考虑，选择遵守国家的法律法规，不收受贿赂。而对施工方来说，想要让监理方受贿，则需要给更多的好处，而更多的好处可能远远超过了自己偷工减料、降低工程质量所带来的收益，所以施工方不会愚蠢到做亏本买卖，施工方也就不会去行贿，而是按照规范接受监理方的监督，保证工程的质量。所以，现行的法律对监理单位的处罚力度不够，导致了监理市场的混乱，也使得监理制度未发挥其应有的功能。要想保证监理制度的透明和有效，必须提高监理的责任，同时出台相关法律规范其行为，并提高对违法的监理单位的处罚力度。

当今的法律都是以犯罪结果为判罪标

准的，建设法律法规也不例外，在相关的建设法规中我们经常看到这些语句“给建设单位造成损失的”、“造成重大安全事故的”等，这些语句的“结果导向”特别明显。如果本案“豆腐渣工程”中没有发生重大工程安全事故，那么施工方偷工减料、监理方玩忽职守，是不是就不违法，不用受到惩罚了呢？从法律的公正性上看，答案显然是否定的。法律惩罚的是主观上的“恶”，而非“恶”产生的结果。所以对于工程中“很可能造成重大安全事故”的违法行为，其处罚力度应该向“重大安全事故”的处罚力度靠拢，因为这两种行为主观上的“恶”都是相同的，只是结果不同罢了。国内很多工程中施工方、建设单位、监理单位之间的关系混乱、不透明、水份大已经是大家公认的事实。大多数的工程法律案件都是等到工程中出现了事故，才去调查，结果常常查出一大批违法人员，而在工程施工过程中，却缺乏有效的司法、行政监察力度，从而导致了施工方和监理方违法成本的降低。施工方或监理方在工程中通过违法行为，比如偷工减料，受贿等获益，如果该工程在今后的使用中没有出现问题，那么施工方和监理方就不用支付违法成本。从某个层面上来说，这种以结果为导向的司法调查和判决，不能很有效地抑制违法犯罪动机，反而促成了工程人员的侥幸心理。所以，加强对施工过程中的政府监察和司法监察是十分重要的，对建设单位、施工单位及监理单位在施工中存在的违法行为应该及时制止和处罚；同时，建议在法律条文中取消以结果为导向的相关规定，法律的量刑和处罚规定从违法犯罪的动机和可能造成的后果出发，这样更符合法律的公平性。虽然这短期内难以实现，但这是法律发展的必然趋势。

5.总结

“8.13”事故是国内比较典型的由监理单位和施工单位违法监督和建设带来的工程事故，其中的多项违法行为都触及到了建

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设法律法规及刑法中的基本条文，对于该案例的研究有助于对相关法律的理解，同时也能从中看到目前我国监理制度和法律法规中存在的很多问题。比如法律对监理的量刑处罚太小；法律结果导向太明显；司法及政府对施工过程的监察还很不到位等，所以对相关建设法规制度的完善是势在必行的，对工程监察的投入也需要加大。同时，除了加大对监理单位的惩处力度，还有制定更多细化的法律来规范监理单位行为，提升其监察工程的职能及作用，为防止其权利垄断，让其更多的受制于政府和司法部门，形成多重监管体系，让工程管理而后施工更加透明。

6.参考文献

【1】.《建筑法规工程与案例》，金国辉编著，清华大学出版社、北京交通大学出版社，2008.6

【2】.《浅谈对监理第三方地位的认识》，韩先亮，改革与探索，2003.6

【3】.《工程监理寻租行为博弈分析》，殷红春、曹玉贵，西北农林科技大学报（社会科学版），第三期，2006.5

【4】《浅谈监理与施工单位的关系处理》.，金敦军，管理咨询，2008