存款保险法律制度的研究_我国案例指导制度研究

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存款保险法律制度的研究 2014年3月10日两会期间，全国政协副主席、中国人民银行行长周小川在接受证券时报记者采访时表示，存款保险制度今年有希望推出。事实上，今年一月份之时，人民银行行长周小川在2014年工作会议上就指出存款保险制度的各项准备工作已经基本就绪。尽管央行没有公布明确的时间表，但业内人士普遍预期存款保险制度的实施在2014年内推出，甚至今年上半年就有望面试。存款保险制度在中国谈论了二十多年，直到今天终于看到了诞生的迹象。存款保险制度作为金融安全网上的最后一环，发挥着相当重要的作用。一般性质的企业，经营上自负盈亏，亏损到无法偿还负债就会破产。但是银行不同，它一面吸储，一面放贷，手里的流动资金储备不可能同时支付所有存款人的提现要求。因此如果一家银行破产了，存款金就会不保，从而引发公众对其他银行的不信任使得银行业陷入危机。因此银行业必须要保障存款的安全，尤其是普通家庭和中小企业，他们没有能力去判断银行的好坏，也不想大企业那样拥有高超的投资能力与配置流动性，只能被动的把钱存在银行里，对风险的承受能力差。随着近些年的发展尤其是在今年两会上可以看出，国家在金融方面的改革被单独写进了政府工作报告如加强互联网金融的改革与发展，加快我国利率市场化进程。在这样的背景下中国建立显性的存款保险制度可谓是大势所趋，但是也不能盲目追求形式，如果没有完善的法律体系和有效的监管环境与之配套，反而有可能不利于整个银行体系的发展，起到相反地作用（如实行有差别的保险费率也可能会加强大型银行的垄断地位）。通篇文章基于这样的背景，在借鉴国外存款保险制度的发展史和基本情况之下，来进行我国存款保险制度的研究。一．存款保险法律制度的概念

国际上对于存款保险法律的分类有着很多的标准。为了便于研究，我们在这里将存款保险制度分为两大类：隐形存款保险制度与显性存款保险制度。

显性的存款保险制度是指在一股东额法律法规中明确规定了有关存款保险合同保险关系和规则的制度。我们一般讲的存款保险法律制度就是指的显性的法律制度。其最基本的特征就是有专门的法律法规对存款保险的范围、保险对象、保险额度等进行规定，有确定的存款保护资金来源，在投保存款金够面临挤兑危机或系统性的银行危机时，将存款人在投保存款机构的银行存款进行全额或部分的偿付。

隐性的存款保险制度指的是在法律法规中没有明确规定存款保护制度。隐性存款保险制度在各国的差异很大，包括直接针对存款人采取的保护措施，如在银行破产清算顺序中规定存款优先于其它债权支付的法定优先性虽然是在法律中明确规定的，但是没有直接针对存款人的赔付，因而不归为显性的存款保险制度而隐性的。隐性存款保险制度还包括不直接针对存款人的保护措施，如针对国有银行的保护，或未在法律法规中明确规定但采取态度模糊，并可能在银行危机阶段行使的最后贷款人手段等。

二．我国存款保险制度的发展历程

随着我国金融体制改革的不断深入，加快建立适合中国国情的存款保险制度己经不仅仅是一项重大理论问题，而是一项越来越紧迫的实际问题。我国现在虽然没有显性存款保险制度出台，但为此做出的积极努力已达二十余年之久。自1993 年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金到1997 年底央行存款保险课题组成立；自2004 年4月金融稳定局存款保险处挂牌到2004 年12 月《存款保险条例》起草工作展开；时至2006 年底，中国人民银行在发布的金融稳定报告中，指出了要加快存款保险制度建设，健全金融风险处置长效机制的必要性，并详细阐述了所要重点研究的存款保险机构的职能、存款保险的成员资格、存款保险的基金来源、最高赔付限额、费率制度安排等细节问题。2007 年全国金融工作会议的有关精神也促使了建立存款保险制度被纳上议事日程。目前，我国经济发展势头良好，降低了建立这一制度的成本和风险；银监会成立以来我国银行业监管水平有了很大的提高，也为存款保险制度的出台创造了前提条件；国有商业银行改制上市取得显著成效，银行不良资产的大规模政策性集中处置工作已经告一段落，此外，经营不善金融机构的市场退出机制也在建立之中，所有这些都表明，在我国建立存款保险制度所需要的主要条件都已具备。

因此，中国人民银行研究局局长张健华在参加2008 年11 月26日举行的“第十四届两岸金融学术研讨会”时表示，存款保险制度已经上报国务院。1993年，国务院首次提出要建立存款保险基金，从那以来，中国对有关制度设计进行了长达20年的研究。2013年十八届三中全会决定提出建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制，相关工作开始提上具体日程。而目前正加快推进的利率市场化改革，也需要存款保险制度先行；2014年1月8日，银监会发文，要求系统重要性银行订立“生前遗嘱”。按照这一规定，五大国有银行和8家股份制银行均需拟订并提交“恢复与处置计划”，即当其陷入实质性财务困境或经营失败时快速有序的处置方案。这意味着，中国的银行如果经营不善，也可能破产；2014年2月8日晚，央行发布《2013年第四季度中国货币政策执行报告》，称存款保险制度的各项准备工作已基本就绪，有望年内推出。这是央行对存款保险制度首次明确表态。此前，多位央行高官曾公开表示，“存款保险机制建立条件已成熟”；而到了2014年国家总理李克强在两会中的政府工作报告中明确提出了：中国将建立存款保险制度，允许私人资本投资金融机构。而2014年3月10日两会期间，全国政协副主席、中国人民银行行长周小川在接受证券时报记者采访时表示，存款保险制度今年有希望推出。

三 关于我国存款保险制度的热点事件分析

存款保险制度只要涉及两个方面的内容：即存款保险限额和存款保险费率。2013年11月，央行行长周小川曾公开表示，存款保险制度将实行有限赔付和基于风险的差别费率机制，要覆盖所有存款类金融机构。这意味着，金融监管部门要采取强制性手段，将所有具备吸收居民存款功能的金融机构都纳入存款保险体系中。

其中对于有限赔付的保险金额的上限确定根据媒体报道的消息为：均实行限额赔付，保险上限为50万元。但是央行副行长刘士余表示，银行破产时具体的赔付金额参照国际标准，应该有90%左右的存款能够得到赔付。其中对于上限

为50万元的依据主要根据国内储蓄银行的数据，其中，70%-80%的存款余额不高于20万元；存款额在50万元以下的账户存款总额，占到银行全部存款的95%以上。鉴于50万元以上的大额存款储户所占比例非常低，而且他们的风险识别能力要高于普通民众，设定50万元的赔付上限有其合理性。

而对于保险费率上，保险费率的厘定有两种方式：一种是所有银行统一根据其资产负债表，按照相同的费率交付保费；另一种则是国际上更加普遍的“Risk-based”（基于风险评估费率），即根据不同银行的风险程度,设置有差别的费率。因此，便赋予了存款保险公司一个类似监管部门的职能，像美国的FDIC(美国联邦存款保险公司)，其必须要对银行的总体风险进行评估，风险过高费率相应就会高。而根据中央银行行长周小川的公开表示，可以判定我国是实行基于风险的差别费率机制。而实行风险差别费率，通过经济手段形成正向激励机制，客观上可以加强对金融机构盲目扩张和冒险经营行为的约束，促进其稳健经营与健康发展，有效防止和疏导金融体系的风险。

对于保险对象，周小川表示要覆盖所有存款类金融机构，而中国有各类银行3700多家，包括3家政策性银行、5家大型商业银行、12家股份制银行、144家城商行、337家农商行、147家农村合作银行、1927家农信社、800家村镇银行等等。其中，五大商业银行占据存款市场近50%的份额。

关于存款保险制度出台之后的机构设置：关于存款保险制度出台之后，首先先通过保险基金运作金融机构的保费，待到未来条件成熟时，再设立完全独立的存款保险公司。在存款保险制度职能设计上，由初始阶段仅仅具有的“付款箱”功能，逐渐增加监管介入力度，包括完善风险处置机制与审慎监管权，即运用多种风险处置工具和机制实现处置成本最小化，将损失风险或损失程度降到最低。但是对于保险基金是通过建立专门的机构来进行基金的商业运作还是通过现有的监管部门来行使管理权从而避免机构臃肿存在着极大的争论，目前还未得到一致的统一。

关于存款保险资金的来源，存在着极大的争论，首先大银行不愿意为小银行的破产买单；其次在于中小银行的主要资金来源大多数是80%资金来自于理财、银行间市场借款和同业存款，来自于居民储蓄和企业储蓄的存款比例非常小，大概只有20%。中小银行对于保费的负担比较重，这就严重影响了中小银行的经营。而对于保险基金主要的资金来源是来自金融机构的保费，其次是国家应该投入一部分初始资金帮助存款保险基金的建立。

关于存款保险制度的推出的主要争论的原因主要在于银行内部意见的不统一，更多的是大小银行的意见不统一。首先中小银行的只有20%资金来自于公众存款；其次在于利率市场化推出之后，对于中小银行的生存利润空间更是进一步缩小，而中小银行在风控能力，以及资产定价能力上明显弱于大型商业银行。而同时银监会发文，要求系统重要性银行订立“生前遗嘱”。按照这一规定，五大国有银行和8家股份制银行均需拟订并提交“恢复与处置计划”，即当其陷入实质性财务困境或经营失败时快速有序的处置方案。这就是说明了中小银行是有可能破产的。最后也是最重要的一点，关于保险费率是按照基于风险的差别费率机制还是选择统一制定的费率？而大型商业银行都倾向于前一个方案，认为大型银行不可能为中小银行的破产买单。

存款保险制度对于我国现今金融格局的重要作用主要体现在于两个方面：第一防范化解金融风险打造坚固的制度保障，第二为利率市场化进一步改革、发展由民营资本为主发起设立的中小银行等改革提供坚实的制度保障。

对于防范化解金融风险打造坚固的制度保障主要体现在于:从存款人角度看，存款保险制度有助于加强存款人保护，有效防止银行挤兑。通过颁布存款保险条例，明确对存款人的保护政策，确保及时赔付，有效维护金融市场和公众对银行体系的信心，切断恐慌情绪和风险在金融机构之间传染的链条，防止个别金融机构经营管理出现问题引发成区域性、系统性风险；从金融机构角度，存款保险制度有助于加强对金融机构的市场约束，促使金融机构审慎经营。通过及时纠正措施，对风险做到“早发现”和“早处置”。2008年美国金融危机对于存款保险制度的考验证明了存款保险制度有利于保护普通群众的存款安全，同时也防范了风险的扩大，避免了社会不安和金融动荡。

而为利率市场化进一步改革、发展由民营资本为主设立起的中小银行等改革提供可坚实的制度保障主要体现在于：国家在两会上明确提出要推进我国的利率市场化进度。但是因为利率市场化的原因使得我国的商业银行的发展受到了极大的挑战。我国商业银行主要利润来自于存贷款利差，而由于利率市场化之后，银行的利润和生产空间受到挤压，特别是对于中小银行而言。而银监会在2011年提出的《银行业金融机构破产条例》，更是使得中小银行都有可能面临着破产的危险。但由于存款保险制度的推出使得，国家能够在保护存款客户的利益的基础之上，能够妥善处理银行破产的问题，进一步推进利率市场化的进度，为利率市场化的前进扫清阻碍。但是同时保险制度的推出也为中小商业银行增强了信用，创造了与大银行公平竞争的金融环境。两会期间关于民营资本进入银行等金融机构得到了国家的大力支持。各国和地区的经验看，建立存款保险制从度可以推动降低金融行业的准入门槛，是发展服务于基层的社区银行、中小银行的重要前提和条件。这对于我国民营资本建立中小银行创造了有力的条件。