党代表大会制度的发展脉络及其历史启示_中国历史发展脉络

党代表大会制度的发展脉络及其历史启示由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国历史发展脉络”。

党代表大会制度的历史与现状

党的十七大报告指出:“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”积极推进党内民主建设,着力增强党的团结统一,就要“完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制 ,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。” [1]为了深入理解十七大关于党内民主的这些重要论断,有必要对党代表大会制度的发展脉络进行认真地梳理 ,并就此谈几点个人的看法。

一、马克思主义经典作家与党代表大会制度

在党内民主的制度体系中 ,党代表大会制度是一项最根本的政治制度。党代表大会制度是党内民主的基础 ,也是党内民主本质特征的最充分体现 ,关系到党内民主发展全局。在国际共产主义运动中 ,马克思恩格斯开创了无产阶级政党代表大会制度 ,列宁坚持并发展了这一制度。

1、马克思恩格斯开创的党代表大会制度

马克思恩格斯在建立和领导共产主义者同盟和国际工人协会这两个国际性无产阶级政党的活动中,十分重视党代表大会的作用,并提出了许多重要观点。首先,党的权力中心在党的代表大会,而不在中央委员会。在 1847年他们参与制定的《共产主义者同盟章程》中明确规定: “代表大会是全盟的立法机关”, “最高权力机关”, “中央委员会是全盟的权力执行机关 ,向代表大会报告工作。”[2]在这里,马克思恩格斯确立了党代表大会在党内权力结构中的绝对权威地位。其次,代表们在党代表大会上可以自由争论。在1847年11月召开的同盟二大上 ,代表们围绕着同盟的纲领问题进行了长时间激烈的争论。马克思恩格斯在争论中详尽地、无可辩驳地阐明了科学社会主义的基本观点 ,最终使大会代表接受了这个科学的革命的理论。正如恩格斯 1885年回忆往事所说:马克思在长时间的辩论中捍卫了新理论。“所有的分歧和怀疑终于都消除了,一致通过了新原则,马克思和我被委托起草宣言。”[3]再次,党的代表大会上各种议案都进行民主表决,表决遵循少数服从多数,同时尊重少数的原则。如果代表大会上多数人的决策被实践证明是错误的,可在下一次代表大会上重新复议。同盟章程还规定各级同盟领导人必须经过民主选举产生。正如恩格斯所说:“组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可以罢免,仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路.....现在一切都按这样的民主制度进行”。[4]最后,马克思恩格斯主张党代表大会实行年会制,即每年召开一次党代表大会。《共产主义者同盟章程》明文规定:“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会。”[5]但是,在复杂的国际背景和共产党尚未执政的条件下,实行起来却很困难。1848年欧洲爆发资产阶级民主革命之后,党的代表大会未能如期召开。革命失败后,党遭到残酷镇压,代表大会更是无法按时召开,直至1852年11月,共产主同盟被迫宣布解散。但是 ,马克思恩格斯并没有因此而放弃党代表大会年会制。1864年马克思在他起草的《国际工人协会共同章程》第二条中规定:“每年召开由协会各支部选派代表组成的全协会工人代表大会。”[6]1869年成立的德国社会民主工党在组织章程中规定:“党的代表大会每年至少举行一次,会上讨论和决定同党有关的一切问题”。[7]该党从1869年至1914年共存在45年,召开了37次代表大会,仅在 1878年至1890年俾斯麦政府颁布“非常法令”时期才未能按期召开。一直到晚年,恩格斯都很重视党代表大会年会制。1892年,他在致德国党中央执行委员会主席倍倍尔的信中还强调:“应当坚持每年召开一次党代表大会 ,即使为了遵守党章,你们执行委员会也必须这样做......而且,让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会,一般来说也是很重要的,这样做任何时候都是必要的。”[8]

2、列宁坚持与发展党代表大会制度

列宁是在俄国沙皇专制统治的严酷环境下探索党代表大会制度的,他不仅坚持了马克思恩格斯开创的党代表大会制度,而且根据俄国的具体情况发展了党代表大会制度。列宁坚持了党代表大会是党的最高权力机关的原则。列宁曾指出:“党的最高机关应当是代表大会,即一切有全权的组织的代表的会议,这些代表作出的决定是最后的决定(这是民主代表制度原则,它同协商性代表会议原则和把会议决定交付给各组织举行投票即举行全民投票的原则是相反的)。” [9]在1903年俄国社会民主工党第二次代表大会召开前 ,列宁提交的党章草案第2条明确规定:“党的最高机关是党代表大会。”[10]大会在正式通过的党章中采纳并写入了这个意见。此后,苏联共产党历次代表大会通过的章程都坚持了这一规定。为了保证党代表大会的最高权力地位,列宁坚持实行党代表大会年会制。1898年俄国社会民主工党成立后,由于俄国国内政治条件十分恶劣,党代表大会难以正常召开,所以列宁在1903年提交的党章草案中提出:“代表大会由中央委员会召开(尽可能至少每两年一次)。”[11]情况稍有好转 ,列宁便决定实行党代表大会年会制。1905年俄国社会民主工党第三次代表大会通过的党章第2条规定:“代表大会由中央委员会召开,每年一次。”[12]1906年4月,俄国社会民主工党第四次(统一)代表大会通过的党章规定:“定期代表大会由中央委员会召开,每年一次。”[13]然而,由于 1905年俄国第一次资产阶级民主革命的失败,党的外部环境再度恶化 ,尽管1907年4月俄国社会民主工党第五次代表大会通过的党章仍规定代表大会的年会制,实际上,直到1917年7月才得以召开俄国社会民主工党第六次代表大会。1917年十月革命胜利后,列宁严格按照党章规定 ,每年召开一次党代表大会,即使是在1918年至1920年战火纷飞的国内外战争时期,仍照常举行,坚持把重大问题提交党代表大会讨论。从1918年到1924年列宁逝世前 ,俄共(布)召开了 6次党的全国代表大会。

实行党代表大会年会制 ,对发扬党内民主、推动苏维埃的建设起了重要的历史作用。然而 ,实行党代表大会年会制也有不足之处。由于党代表大会一年召开一次,在代表大会闭会期间,其权力中心地位往往会被中央委员会或其他机构所取代。马克思恩格斯把“遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”作为年会制的弥补措施。列宁坚持了这种做法 ,并开创了党的代表会议制度。党代表会议是由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成 ,其规模与职能都比党代表大会小一些。1919年12规定,每3个月召开一次党代表会议;1921年3月又改为每年召开两次;1922年8月固定为每年召开一次 ,即也实行年会制。党代表会议在前后两次党代表大会之间召开 ,目的是避免党代表大会的权力过分集中到党的中央委员会。遗憾的是 ,列宁逝世后,斯大林就逐步破坏了党代表大会制度。虽然联共(布)党章上仍明文规定党的最高机关是代表大会,但斯大林却逐步把权力由党代表大会转向中央委员会,又由中央委员会移到中央政治局,最后形成了以他个人为主导的高度集权的领导体制。斯大林还逐步破坏了党代表大会年会制,党章中党代表大会年会制规定被修改为每3年召开一次,而实际上的党代表大会又不断延期,有的相隔4年、5年,最长相隔竟达13年之久。

二、中国共产党实行党代表大会制度的历程

中国共产党从1921年成立起 ,就把党代表大会制度作为党的根本政治制度。党的代表大会被赋予了最高权力。在我党的历届党章中,几乎都有关于党的全国代表大会是党的“最高机关 ”“最高权力机关”、或“最高领导机关”的规定。与此同时,却又一直把中央委员会与党的全国代表大会并列为党的“最高权力机关”或“最高领导机关 ”。一大制定并通过的《中国共产党第一个纲领》第3条和第15条分别规定:“本党承认苏维埃管理制度,把工人、农民和士兵组织起来 ”, “本纲领须经全国代表大会三分之二代表同意,始得修改。”[14]条文虽然没有明确提出党的全国代表大会是党的最高权力机关,但字里行间却包含和体现着这种规定。1922年二大党章第17条、1923年三大修正章程和1925年四大修正章程第18条则明确规定:“全国代表大会为本党最高机关;在全国代表大会闭会期间,中央执行委员会为最高机关。” [15]1927年五大修正章程议决案第 15条、16条分别规定:“各级党部最高的机关为:全体党员大会及代表大会 ”, “全体党员大会及各级代表大会选举各级委员会。委员会在大会闭会期间为该党部最高权力机关,执行并指导党务及政策。” [16]1945年七大党章第17条规定 :各级党的组织之最高领导机关是各级代表大会,在各级代表大会闭会时期,由各级大会所选出之党的各级委员会,即为各级党的组织之最高领导机关。[17]1956年八大党章对此规定与七大党章类似。但从九大党章起,将最高领导机关改为全国代表大会和它产生的中央委员会,一直到十六大党章第10条仍规定:“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。[18]无论党章规定怎样修改,党代表大会作为党的最高权力机关是确定无疑的。

党的代表大会实行年会制。二大党章第11条明文规定:“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”[19]随后,党的三次修正章程都重申了上述规定。六大通过的新党章继续规定:“党的全国代表大会按通常规例,每年开会一次。”[20]在实践中,从1921年到 1928年,党在 7年中开了 6次代表大会,基本上坚持了年会制。这不仅说明党中央及其主要领导人对党章规定的高度重视 ,同时,这一时期党的生存条件并不十分恶劣,全国党员数量少,党的全国代表大会规模较小等因素也为坚持年会制提供了客观条件。尽管1928年六大重申了党的全国代表大会年会制,但随着革命斗争环境的急剧恶化,这一制度被连绵不断的战争所打断 ,直到1945年才召开党的七大。考虑到党的全国代表大会年会制难以执行,七大修改党章,把党代表大会年会制改为非年会制。七大党章第29条规定:“党的全国代表大会,由中央委员会决定并召集之。在通常情况下,每三年召集一次。在特殊情况下,由中央委员会决定延期或提前召集。”[21]七大做出这一重大改变,除上述年会制难以执行原因外,还考虑到代表大会年会制一年一度的选举过于频繁,不利于保持党的各级领导机构的相对稳定。刘少奇在《关于修改党章的报告》中解释说:“过多的选举,没有必要,并将妨害工作”。[22]七大把党代表大会年会制改为非年会制,适应了当时战争环境的需要,有其历史合理性,但这种改变也在一定程度上影响了党代表大会最高权力机关地位的权威性及其职权的行使。为弥补这一制度安排缺陷 ,七大根据俄共(布)的经验建构了党的代表会议制度。七大党章第35条规定:“在前后两届全国代表大会期间 ,中央委员会得召集各地方党委代表举行党的全国代表会议若干次,讨论并决定当前的党的政策问题。”[23] 党的八大在总结国内外历史经验的基础上开创了党的代表大会常任制,这是对党的代表大会制度的进一步完善和发展。1956年4月28日,毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出,是否可以仿照人民代表大会的办法,设党的常任代表。“有了常任代表制度,每年就非开会不可。是否可以考虑采用这个办法,比如五年一任。这还没有写到党章上去 ,提出来请大家考虑,看是否可以。”[24]根据毛泽东的设想 ,邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出,为了克服长期不召集党代表大会的缺点,把党的民主生活提高到更高水平,八大“决定采取一项根本的改革,就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样”。[25]八大党代会常任制设想主要有两个方面内容:一是党的全国、省、县三级党代会一律每年开会一次,即实行年会制;二是三级代表大会分别每隔5年、3年、2年换届时才改选代表,即实行代表常任制。这种党代表大会年会制加常任制的办法,是针对党的各级代表大会不能定期召集和充分发挥作用的情况而提出来的,其好处很多,正如邓小平所指出的那样:“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关,它的效果,是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”。因此,“这种改革,必然可以使党内民主得到重大的发展”。[26]八大党章第31条规定:全国代表大会会议“由中央委员会每年召开一次 ”,“每届任期五年”。[27]可以说,八大提出的党代会常任制,体现了执政的中国共产党对推进党内民主发展的制度化追求,是对党的代表大会的重大制度创新,是对马列主义建党理论的重大发展。

但是,由于八大以后党在指导思想上“左”的错误急剧发展,八大的常任制改革中途夭折了。1956年9月八大开了第一次会议,按照八大新党章关于党的代表大会常任制规定,应当在 1957年召开第二次会议 ,但由于受反右派运动的影响,八大二次会议没能按党章规定及时召开,而是延迟到1958年5月才举行。在八大二次会议期间,毛泽东在5月17日全体会议上明确表示 :“明年五月开三届大会,请作准备”。[28]但是,这本应在1959年召开的八大三次会议也没有按期举行,而且以后就再也没有召开过代表大会年会,党代会常任制的探索从此中断。1969年九大党章第8条规定“党的全国代表代大会,每五年举行一次。”[29]这就正式取消八大党章关于党代会年会制与常任制的条款。

“*”结束后,特别是十二大以来党的代表大会制度建设进入到一个新的发展时期。一方面,恢复了七大所构建的党代表大会非年会制与党代表会议相结合的制度。十二大党章第18条规定:“党的全国代表大会每五年举行一次 ,由中央委员会召集。”第12条同时规定:“党的县级和县级以上委员会在必要时可以召集代表会议,讨论和决定需要及时解决的重大问题。”[30]从十二大以来,党代表大会的召开走向正常化,没有再出现拖延的现象。为讨论中央关于制定“七五 ”计划的建议以及大幅度调整中央领导机构成员等重大问题,1985年9月,还召开了党的全国代表会议,这是建国后召开的第二次全国代表会议。另一方面,对党代表大会常任制改革进行了新的探索。十二大党章消除了十一大党章中“左”的错误,继承和发展了七大、八大党章的优点,但没有恢复八大提出的党的代表大会常任制。对此,主持新党章起草工作的胡乔木,在就新党章产生的经过和重要意义答记者问时说:“在新党章的多次讨论和修改过程中,曾经考虑过代表要实行常任制的意见,1980年2月发出的修改草案中就曾经作过这样的规定。但是经过多方面的考虑,最后还是没有作这样的规定。”胡乔木还具体解释了十二大没有恢复党的代表大会常任制的原因:一是八大规定行不通;二是党代会的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策 ,产生比较稳定的领导机构,因而不需要也不可能每年都开会;三是如果实行代表常任制,对党代表的任务和职权及其与各级党委的关系难以作出明确具体的规定。[31]胡乔木的回答,反映了当时党对这一重大问题的慎重考虑。由于胡乔木的解释在当时是权威观点,使十二大前夕要求恢复党代会常任制的呼声一度归于沉寂。但学术界对此讨论并未终止。

1987年党的十三大提出:“在新的历史条件下,在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”[32]的方针后,中央有关部门开始在部分市、县进行党代表大会常任制的试点。1988年到1989年,中组部先后选择了浙江省台州市椒江区、绍兴市、永嘉县、瑞安市,黑龙江省林甸县、肇东市,山西省大同市矿区、洪洞县、晋中市榆次区和顺县,河北省辛集市,湖南省衡山县等12个市、县组织进行了党的代表大会常任制的试点。但是 ,到十六大召开以前,除浙江的绍兴市、瑞安市、台州市椒江区和山西的晋中市榆次区和顺县等五个市县区还在试点外,其它几个市县己经停止试点工作。这主要是因为在这期间中央态度一直不很明朗,实行党代会常任制试点的相关部门也一直没有获得明确指示,长期处于一种尴尬境地,党的代表大会常任制试点搞了14年,总体上来说进展不大。2002年党的十六大提出“要以保障党员民主权利为基础 ,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,以改革体制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[33]的要求,这为探索党的代表大会常任制问题提供了新的理论空间。2002年党的十六大后,党代表大会常任制的新一轮改革又蓬勃兴起。四川雅安市、眉山市、自贡市等近20个市县区进行了党代会常任制试点的工作。除了四川以外,山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市、湖北宜都市、江苏射阳县等也加入了试点的行列。现在有一半以上的省、市、自治区都在积极开展党代表大会常任制试点的工作。

三、党的代表大会制度的现状

党的十七届四中全会在总结近年来实践经验的基础上，就进一步完善党代表大会制度提出了许多新要求新举措。

1.改善党代表结构，扩大基层一线代表比例，增强代表广泛性。改善党代表结构的必要性在于：首先，领导干部代表太多，会造成代表在代表大会上的实际地位不平等，使部分基层党代表不敢讲真话，不敢讲实话。其次，党代表大会是表达和整合党内不同方面利益的平台，党代表的构成理应充分兼顾党内不同层次的党员。如果党代表的结构明显同质化，就会妨碍党内不同声音在党代会上的表达，尤其是基层困难党员的利益就容易被忽视。再次，党员代表与领导干部一身两任，会混淆监督与被监督关系，影响党代表大会监督权的落实。最后，党代表大会不是党的工作会、干部会，限制和减少领导干部兼任党代表，更符合党员广泛参与党内事务管理的党内民主原则。

2．扩大党代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式。这一要求是针对党代表在行使选举权方面的不足而提出的。按照《党章》的规定，党的各级领导机关都由选举产生。由此，党代表的一项重要权利就是选举党的委员会和党的纪律检查委员会的委员。而要保证选举真正体现党代表的意志，首先要做的一项基础性工作，就是扩大党代表对提名推荐候选人的参与。

扩大党代表对提名推荐候选人的参与，其正面意义至少有二：首先，它能满足党代表对党内选举的知情权、参与权，从而更好地落实其选举权。其次，它能树立起党的民主、开明形象，减少“暗箱”操作，最终从根本上消除用人上的腐败和不正之风。此次十七届四中全会的《决定》，要求扩大党代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式，实际上是明确了党代表有权参与候选人的提名和推荐。

3．建立党代表提案制度。在党代表大会开会期间，党代表就同级党代会职权范围内的事务提出提案，是党代表行使职权的基本方式。建立党代表大会代表提案制度，是丰富和完善党内民主制度的重要举措。实践表明，建立和执行好党代表提案制度，除了要有制度本身作支撑外，还要增加党代表对当地经济、政治、文化、社会，特别是党的建设情况的了解和接触，扩大党代表的知情权，大力提高党代表的素质，同时，要把握好党代表提案与人大代表提案的区别。

4．落实和完善党代表大会代表任期制。实行党代表任期制，代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。党的十七大首次作出了实行党的代表大会代表任期制的部署。2008年7月，中央发布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。这是党的历史上第一部党代表任期制条例。在此基础上，各地相继出台了相关的实施办法。相关链接

何谓党代会常任制、党代表任期制

党代会常任制：一般认为是指每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表大会，行使党的代表大会的职权。

党代表任期制：一般认为是指党代会的代表资格与它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期与委员会的任期相同。试点情况

近几年，完善党代表大会代表的试点主要集中在党代表提案制度和党代表大会代表任期制两个方面。关于党代表大会代表任期制：

党的十七大以来，浙江台州、四川雅安、湖北宜都、广东惠州、辽宁鞍山等地都加强了党代表任期制的试点工作，取得了一定成绩，为党的十七届四中全会《决定》所肯定。

第一，健全民主决策机制，发挥党代表的资政作用。辽宁鞍山出台的《关于全市党代表大会闭会期间发挥代表作用的若干意见》中规定，每年要确定一批涉及本地区经济社会发展和党的建设的重大课题、事关党员群众切身利益的难点热点问题，由代表团（组）组织代表深入调查研究，提出决策的意见、建议，并根据党委工作重点，在代表中开展提意见和建议等活动，为党委科学决策提供参考，推动工作落实。湖北宜都市委注重发挥党代表在参与决策中的作用。

第二，建立健全党代表参加重要干部推荐和民主评议制度。广东惠州市委规定，提拔任用市管干部，所在单位党代表必须参加民主推荐，考察过程中必须听取党代表的意见。市委全委会每次票决任免干部，都邀请相关代表列席会议，并安排代表发言议程，充分听取和吸纳民意。在党代表评议干部方面，辽宁鞍山的做法是，党委每年组织党代表对当地党委及其成员德、能、勤、绩、廉的情况进行一次评议，评议结果作为领导班子和领导干部的年终考核的重要依据。

第三，党代表列席党委常委会。四川雅安荥经县的做法是：党代表列席常委会和全委会，一般一次选择5―8人，主要来自基层和一线，内容包括重大经济、社会、民生问题，甚至人事问题，都不避讳。“常委们讨论完后，还专门问了在场的3名党代表有没有什么意见？”当了两届党代表的石华雷，曾两度列席荥经县委常委会，这让来自一线的他很有使命感，“别人再对县里的决策发议论时，我就有发言权了。因为当时决策的过程，我全程见证了。”

第四，实行党代表联系党员和群众制度。辽宁鞍山要求每位党代表要联系本地区、本系统5名以上具有一定参政议政能力的党员，向他们宣传党委的各项决策、决定和决议，经常了解、收集所联系党员的意见和建议并及时向党委反映。湖北宜都要求，党代表大会代表应当通过召开座谈会、个别访谈、电子邮件等多种方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见建议。代表中的党员领导干部，每人还应有基层党建工作联系点。

第五，成立党代表联络办公室(简称“党联办”)，使其上通下联，成为党代会闭会期间的联络机构，专司为党代表提供联系、信息等服务。

实行党代会代表任期制是一项新的探索实践，也是党内民主建设中一项基础性、系统性工程。目前各地的探索实践还是初步的，这项制度要继续走向丰富完善，还有一些方面值得深入探索。关于党代会代表提案制：

广东惠州在全国最早创立党代表提案制度。自2003年确立提案制度以来，惠州6次党代会年会，共收到党代表提案和建议80条。党代表、民营企业金宝集团党支部书记兼工会主席曲文东就是一个积极的提案者，通过提案，他顺利地帮助所在地居民化解了一起污水矛盾。这说明，让党代表充当党员、群众与党的领导机构沟通的渠道，可以有效化解社会矛盾，加强群众对党的向心力，从而巩固党的执政基础。

四、党代表大会制度的思考

2010年4月，深圳在四个单位进行了市级党代表公推直选试点，引起全国注目。据现有媒体报道来看，深圳党代表的公推直选是全国“级别”最高（副省级）的党代表选举，其基本特征一是竞争性选举，“强势PK”；二是初始提名有组织推荐、党员联名推荐、个人自荐三种方式；三是以区域性和行业（“两新”组织）为选举单位；四是大规模差额选举；五是公开透明。深圳的做法无疑是对党内民主制度建设的进一步发展，也再次引起人们对党代表大会制度的关注与思考。

1、党代表大会制度改革的起点——代表理念与代表产生方式的更新

党的十七大、十七届四中全会都提出完善党代表大会制度。党代表大会制度内含很丰富，包含有党代表大会的职责权限，党代表大会与全委会、常委会的权力结构，党代表的产生方式，党代表任期制，党代表大会的工作方式等等。深圳党代表公推直选试点，是党代表产生方式的改革，是党代表大会一系列制度改革的逻辑起点。

按照授权与责任相对等的原则，党代表需要向选举人——党员负责，代表选举人的意志，这是党代表大会的题中之义。尽管共产党不是群众自治组织也不是议会，但党代表本应在代表大会上充分表达选举单位党员的意见和意志，在此基础上综合考量政治大局，行使党代表的权力。但在现实政治生活中，党代表的“代表性”模糊不清，比如，在个别地方党代表大会期间，有的代表发表的言论以领导的指示或暗示为准；在选举中，大多数人以“组织”即上级意志为准，甚至个别地方、个别代表团在投票时还要“相互监督”。究其原因，从根本上说，一些党代表的选举具有形式主义色彩，导致对上负责超越对下负责。只有在真正选举基础上产生的代表，才能够把对上负责和对下负责结合起来，既维护大局，又有充分的个人表达意愿。深圳党代表竞选中，有的党代表候选人明确提出“有事找党代表”，就是典型的代表理念的更新。向选举单位党员负责，为党员和群众服务，应成为党代表“代表性”的核心理念。

2、改变开会方式——按议题“自由结组”讨论

党代表能否在党代表大会上真实表达选举单位党员和自己的意见，畅所欲言，不仅仅取决于其身份是否选举产生，还与开会组团方式、讨论方式、整体氛围相关。

现行各级党代表大会的组团方式以区域和行业为主，其中，区域性代表团占据多数。应该讲，这种组团方式最大的好处是运行较为方便，也符合中国共产党组织设置原则。但是，讨论方式仍然以区域或行业代表团为主体进行，则难免带来一定的负面影响。比如，中国是一个有着长期“官本位”等级制传统的国家，各代表团的主要负责人往往是地方或行业的主要领导人，行政上下级关系难免融入到代表团中，一些代表在上级面前难以表达真实意图。即使代表团主要领导无意干预其他代表的意见表达，其他代表也会以领导的讲话为自己发表意见的基调。在这种背景下，一旦“主导”氛围形成，有不同意见者也难以再说不同看法。

对于上述问题，中国共产党历史上曾提出过解决方案。1948年中共中央政治局在西柏坡召开了后来在党史上很有名的“九月会议”，任弼时在会上明确指出，党内“如果只有代表会，而小广播的话（指人们私下说的心里话——作者注）不能在会上公开讲，则是只有民主的形式，而无民主的实质。民主作风是要靠长期培养的，党内必须发展批评自我批评，允许党员说出心里话，则能有真正民主的实质。大会上自由结组讨论这是一种好的形式，所谓打破封建开会秩序”。任弼时所说的“封建开会秩序”，当指官本位、等级色彩。而“自由结组讨论”，笔者认为并非无政府主义，而是指按照议题自愿结组讨论，类似于今天的全国政协开会方式。这种开会方式的转变，对于形成畅所欲言的民主氛围有极大促进作用，同时也是党内意见表达机制的重要部分。

这种会议讨论制度的改革，无需增加会议成本，且能够听到广泛的意见，为大会决策提供更多选择。对于党代表的各种不同意见，合理的可以吸收，不合理的可以作出为什么不能接受的解释，合理但现实条件做不到的可以预留改革的空间。

同时，这种讨论过程，也是各抒己见、统一认识和思想整合的过程。列宁当年在谈到党的纪律时也表达过这样的观点，即党的纪律的实行，是以自由讨论为基础的。在经历了真正充分讨论的基础上，人的认识才能够真正统一，防止出现决策效率很高而执行力不高的现象。

3、党代表提案质量——提高党代表参政议政能力

既然按议题结组讨论，又牵涉到另一问题：党代表提出议案。议题是由议案体现出来的。

党的十七届四中全会提出建立各级党代表大会代表提案制度。而近年来某些地方党代表大会试行党代表提案后，又产生新的问题：党代表提案大多与人大代表提案雷同，重合度较高，大多是经济类。

这一问题引发的思考是多方面的。比如，党代表的素质问题，即代表需要有一定的参政议政能力，如果没有这种能力，只是“听会”，就无需进行选举，因为不可能体现出“代表性”。再如，党务公开问题。党代表，特别是有的基层党代表，或做具体业务工作的党代表，由于社会职业、工作岗位的缘故，对党内事务并非完全了解，也导致他们不能够提出质量高的议案来。党务公开就成为重要的制度安排。又如，有的党代表把“代表”身份作为一种荣誉，并无政治热情，那么，即使有了自由发言的机会与条件，也未必能够积极参政议政。

那么，作为一种制度创新，深圳的做法（包括过去一些地方的公推直选试点）值得关注之处，就是演讲、提问。演讲和提问并非中国特色，但用在中国，至少可以使选举人从一个方面了解其有无参政议政能力，其代表理念如何。尽管演讲、提问不能够代表一个人的全面素质，甚至也不能够反映出一个人的整体道德水准，但只要在候选人资格界定、条件审查、程序设计等方面严格把关，确保优秀候选人进入程序——这是党代表选举成功的底线，那么，即使某些群众个人判断出现误差，也不会导致出现太大问题，而代表参政议政的热情和能力却可以得到保证。

4、确定党代表适当比例——更注重实效性

党代表大会的党代表比例问题既是民主问题，也是科学性问题。

近些年来，对党代表的比例问题议论较多，主要是说来自基层一线的代表少，大多数是各级领导干部，所以要增加基层一线代表比例。另外，根据中国社会处在转型时期，不断涌现出新的社会利益群体的现状，需要增加不同群体党代表的广泛性。

笔者认为，增加一线代表比例有一定好处，可以更直接、更多地了解基层意见。至于广泛性，即各方面代表都要有，也同样有益于大会听取各方面不同意见，集思广益。但这些益处、好处，都是有前提的，即在改变开会方式、提高基层一线代表参政议政能力的前提下，才能充分显示出理论上应有的党代表的功能。而现实是复杂的。有两种情况不能不重视。

一是党代表大会的规模不可能无限制扩张。一个地方，比如一个县，只能有一个党代表名额参加全国代表大会，在这种情况下，是选县委书记还是选一个工人或农民党员？虽然选出一个基层党员代表，代表性、广泛性都有了，但大会结束后，谁来组织全县党员传达、实施党代表大会精神？还是要靠县委一班人。在这种情况下，只能选县委书记（这里又牵涉到另一问题，即县委书记必须是优秀的党员，县委书记的产生方式等。限于文章篇幅，本文对此不作探讨）。这是基于贯彻落实代表大会精神不得已的选择。如果为了体现基层党员的代表性，可以增设名额，但党代表大会不是议会，规模过大并不适宜。

二是如果真正选举，在目前的组织结构中，在大多数情况下，一名普通党员即使自我推荐竞争，在基层有可能获得一定数量选票，但在更高层次上，往往难以与一定权位的人抗衡。比如，某行业选举，该行业唯一有知名度且被人们所熟知的人物就是该行业的最高领导，而且同样存在贯彻落实会议精神问题，所以任何普通党员都难以与之相比。尽管这次深圳的试点中有一位行业协会的专职党委书记落选，但毕竟是新社会组织出现的个案，在一般党政机关、事业单位和国企很难出现类似情况。

因此，从实际效果来说，现在党代表大会中领导身份的人多无可厚非，这是中国体制的特点，有利也有弊。解决的办法，可以部分地增加一线党员比例，但要确定合理比例。这里的关键依然是大会能否实现自由结组讨论。如果讨论方式变革，即使维持现有领导者身份的党代表比例，也可以有高质量的发言，因为毕竟了解大局，有参政议政能力；如果开会方式讨论方式不变，基层党员代表再多也难以摆脱“听会”状态。

5、探索质询制度——权力制约的一种形式

质询制度是党代表大会的重要制度。说它重要，是因为可以体现对被选举者的制约。

从党代表和党代表大会来说，可以分为两个层面的质询。

一是选举单位党员对党代表的质询。党代表既然是经过竞争性选举、承诺当选的，那么，是否兑现了承诺，履职情况如何，都要给选举人一个交待。如果选举人对党代表的履职情况不满，可以质询。这就需要有党代表定期向选举人汇报工作制度。这一制度的实施状况可由同级党委监督执行。这一层面的质询是在代表大会之外进行的。

二是党代表对委员会、常委会的质询。党代表有权对委员会和常委会进行质询，这是由授权关系所决定的。党代表的质询可以常态化、制度化。可在每次党代会期间，根据大多数党代表的意见，决定是否启动质询程序。这是在现行领导体制不变的情况下，对权力的一种监督制约，是党员主体地位的间接体现。

6、党代表大会常任制——争议中的思考

把党代表大会正常召开、发挥作用当作发展党内民主的重要体现形式，始于新民主主义革命时期。在1948年中央“九月政治局会议”后，中央就发出《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，中心思想是要求正常召开代表大会，但并未明确提出党代表大会常任制。在1956年党的八大，中央提出党代表大会常任制的问题，并召开过党的历史上唯一的一次常任制会议——八大二次会议，但恰恰是这次常任制会议，提出了带有严重错误的决议。以后，随着党内政治生活逐渐趋于非正常，党代表大会的召开不正常，更不可能实行常任制。

改革开放以来，对党代表大会常任制的关注有过两波高峰：一是党的十三大后，党代表大会常任制开始在若干县级单位试行；二是党的十六大至十七大期间，党代表大会制度的改革因在某些地方试行再度成为人们关注的热点。但随后因种种问题而沉寂下来。

其实，暂时的沉寂是一件好事，可以使人们静下心来反思党代表大会常任制的曲折历程。实际上，从1980年代局部地方试行党代会常任制以来，就始终存在赞成和反对两种意见。赞成者视其为党内民主的重要一环，认为可以改变现行权力结构，使各级最高权力机构真正体现于代表大会，改变邓小平当年所说的权力过分集中现象。反对者认为党代表大会常任制也可以成为橡皮图章，不能解决实际问题，反而增加执政成本。近年来，一些实行党代表大会常任制的地方，意见也不一致，有的试点单位认为效果很好，也有的试点单位认为并没有起到理论上所构想的作用。比如：决策方面，代表大会即使一年开一次会也并没有起到决策作用，只是把过去一年做过的事情予以合法性“追认”而已；代表提案质量不高；任用干部问题，委员会五年才换届，其他职能部门的领导职务随时调整，也无需通过代表大会通过，等等。

对于这些现象，有学者认为，没有宏观层面的改革，只是局部地方改革，受到多种条件制约，难以达到设想的效果。而且，虽然每年开会，但不是真正权力结构的改革，使代表大会的本质作用彰显不出来。也有人认为党代会常任制不适宜用于政党内部。

党代表大会制度毕竟是党内民主制度体系的构成部分，如何使党代表大会更好地体现最高权力机构的作用，可以在各地自愿的基础上继续试点。但是，在当下权力结构不可能做出大的变动情况下，从党代表产生方式的转变，结组讨论方式的转变等方面，也可以在一定程度上保证党员的权利主体地位，实现以权利制约权力。