浅谈如何破解农村土地产权制度对城镇化的制约[小编推荐]_农村土地产权制度改革

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浅谈如何破解农村土地产权制度对城镇化的制约

桓台县住建局 于德洋（2014年11月27日）

我国城镇化已经进入一个高速发展阶段，而不断减少的耕地面积与城镇化用地需要之间的矛盾越发激烈。农村土地制度通过对土地配臵与劳动力配臵的重组间接影响土地城镇化和人口城镇化。因此，深化农村土地产权制度改革，切实保障农民在土地上的各项权益，让农民分享城镇化成果，是贯彻落实党的十八大精神，全面建成小康社会的一项紧迫而又重大的战略任务。

一、农村土地产权制度存在的主要问题

党的十一届三中全会以后，对农村土地规定实行家庭承包经营的制度。1986年6月通过了《土地管理法》，对中国的土地所有制、土地的所有权和使用权、土地的利用和保护、国家建设用地和乡（镇）村建设用地都作了明确规定。

以土地集体所有、家庭承包经营，取代生产队对土地的高度集中统一经营，是中国农村体制改革和产权变革的突破口，其目标在于重建农村微观经营主体，以适应社会主义市场经济发展的要求。农村实行家庭联产承包责任制后，土地所有权的实现形式发生了新变化，集体主要是通过收取承包费的方式来体现所有者

权益；生产经营方式发生了新变化，农民有了生产经营的自主权，开始成为生产经营的主体；产品分配方式发生了新变化，农民在自己承包土地上的收益归自己所有。这种以土地农户承包为主要特点的经营体制，以《农村土地承包法》的形式确定下来。应当看到，虽然《农村土地承包法》对农村土地承包的原则和程序、承包期限、发包方和承包方所拥有的权益和责任、承包地流转的方式等作了比较细致的规定，但它不仅没有从法律上明确土地承包经营权的法律性质，而且还对农民交易土地的权利做了部分限制，给外部因素侵占农民财产权利留有空间。根据我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，土地经营权属于农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，农民通过与具有经营权的发包者订立承包经营合同取得土地经营权。这表明农民的土地经营权是一种契约权利或合同权利。既然是契约权利，就在一定程度上取决于发包方和承包方的主观意志表示，特别是发包方的主观意志；既然是合同权利，那么合同就有可能因为某些原因修改、变更、终止甚至毁约。此外我国《农村土地承包法》规定耕地承包期限为30年，但同时经过一定的程序可以进行调整，而调整的事由缺乏法定化，这些都有可能导致农民的土地权益受到侵害。

二、破除城镇化发展的体制障碍的方法

到最低限度。户籍制度改革后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷 当事人也能通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，设定必须流转、有条件流转、自愿流转和不流转的条件，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。

（三）建立城乡统筹的土地交易平台，杜绝走低成本的城镇化道路

改革开放至今，我国基本上走的是“土地依赖路径”的城镇化之路，不仅导致房屋价格持续上涨，用地规模不断扩大，而且依靠行政措施低价征收土地。大量低成本征地拆迁，使得很多农民既无法融入城市生活，又回归不到原来的农村。因此，低成本的城镇化道路是不可持续的。农村闲臵的住房和宅基地确实是巨大的资产浪费，必须充分利用，但不能以“加速城镇化进程”为幌子、以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，用行政手段大搞 “整村推进”的“灭村运动”，低价攫

设，让农民分享土地红利。

3、尝试城乡互动的购房制度。城镇化要与实现城乡一体化互动，居民可以自由地购买城镇住房，那么，就应该允许居民购买储备的农村宅基地，以吸引企业下乡投资农业，发展农业产业化，推动富余农村劳动力就业。

（四）划定土地利用“缓冲区”，制定与城镇化发展相适应的土地配置政策

1、划定城镇建设与耕地补充的“缓冲区”。“缓冲区”就是在土地利用总体规划的指导下，划定城镇建设范围和建设时序以及耕地补充范围和补充时序，并严格规定补充耕地质量。在“缓冲区”内，要做到耕地占补的空间平衡，但时间上不一定同步，可通过设定“缓冲期”规定时序。要严格监控规划的实施和落实情况，在“缓冲期”内实现 “缓冲区”耕地占补平衡的，均视为“先补后占”。缓冲期的长短，应根据“非农业人口增加引起的农村宅基地退耕滞后于城镇建设用地扩张时间”来定，起始可长一点，越往后可逐年缩短，直至最后真正实现先补后占。

2、创新土地配臵政策，支撑城镇化发展。城镇化必须要有产业支撑。因此，对于农业产业化龙头企业和农贸市场等涉农建设用地，应给予优惠的土地配臵和扶持政策。具体可出台鼓励有条件的企业面向农村经营农业的有关政策。如农业产业化龙头企

转市场，在保障农民财产权利的前提下，实现农村资产的资本化。鉴于土地资产和集体财产性质不同，对于土地资产，可通过年限设定退出机制，在农民户口迁进城后的若干年保持承包地使用权，比如 30 年或终老；对于集体积累财产，则应该赋予农民永久的所有权，可以继承、转让，将其与农民绑定，而不是与成员权或农村户籍绑定。本着缩小城乡差距、保护农民利益的角度，应厘清农村户口享有的权益和承担的责任，为农民的市民化扫清“离乡”的困境。

（二）推进以人为本、内涵丰富的新型城镇化建设 城镇化包括人口的城镇化、土地的城镇化和工业的城镇化。改革开放以来，在“土地财政”的推动下，我国土地城镇化水平迅速提高，城区面积迅速扩大。在行政主导下，工业城镇化进度缓慢，城市工业发展滞后，甚至出现城市产业空心化现象。在基础设施、公共服务约束下，城市为减少自身财政负担，实施农民市民化的动力不足，导致人口的城镇化较慢，大量农民工在城市工作，却难以享受城市的各项公共服务和基础设施。为此，必须多部门联合互动，加快农村社区基础设施建设，完善社会保障体系和医疗卫生教育体系，注重内涵发展，为农民真正成为市民扫清障碍。

（三）促进大中小城市与小城镇协调发展