论养老保险制度的完善_完善养老保险制度

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论养老保险制度的完善

（作者：汪越）

内容摘要

新中国建立后，特别是改革开放以来，我国养老保险制度逐步形成，对推动经济社会的发展发挥了重要作用。但是也存在一些亟待解决的问题。本文针对存在的问题，从加强法制建设，做实个人账户，强化政府职责，扩大覆盖范围，加快制定新型农村社会养老保险办法等方面提出了规范和完善养老保险制度的建议。

[索引关键词]社会保障养老保险制度完善

养 老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决 劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。随着人类社会的进步，世界 各国普遍重视养老保险制度的建立。德国于1889年颁布了《残废和老年保险法》，是最早建立养老保险制度的国家。随后许多国家相继颁布养老保险法规和建立养老保险制度，迄今已有160多个国家和地区颁布了养老保险法规。

我 国政府高度重视公民的养老问题。我国现行宪法明确指出：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国 家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。现行劳动法明确规定：国家发展社会保险，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳 动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。党的十七大报告提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。明确要求，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。

我国的养老保险制度始建于建国之初。1951年2月政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例第3章第15条明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又将养老保险范围扩大到国家机关、事业单位之中。该条例是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建国后40多年我国企业职工实行养老保险制度的基本法律依据。从20世纪80年代中期以来，为适应经济体制改革的需要，我国进行了养老保险制度的改革。在模式的选择、过渡期办法与国际惯例接轨等方面都取得了一些成绩和成功的经验。1991年，国务院下发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），对开展企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村社会养老保险工作进行了分工。进入90年代中后期，由于企业改制等经济体制改革的需要，企业职工养老保险单兵突进，国务院 1

先后发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）等法规政策。1999年1月22日，国务院颁布了《社会保险费征收暂行条例》。机关事业单位养老保险和农村社会养老保险，由于制度上的不完善等方面原因，1999年宣告停止发展新业务。随后虽然有部分地区陆续进行了试点，但从全国来看，基本上进入了停滞期。目前，我国已开展的社会养老保险中，企业职工参保人数约2亿人、农村参保人数约1.5亿人。需要说明的是，这部分参加农村养老保险的人员并未真正纳入社会养老保险，因为这部分参保农民的保险费用几乎全部由个人缴纳，各级政府及集体并未投入资金。

几十年来，我国的养老保险制度不断发展，在促进经济社会发展方面发挥了重要作用，但也存在着许多不可回避、亟待解决的问题。因此，加快完善社会养老保险制度，是十七大确立的目标任务，是构建和谐社会、应对人口老龄化和落实计划生育国策，保证经济社会健康发展的必然要求。本文将在分析目前我国养老保险存在问题的基础上提出完善养老保险制度的政策建议。

一、我国养老保险存在的主要问题

（一）养老保险制度尚未作出统一法律规定，且立法滞后。我国城镇企业职工养老保险制度经历的三次改革，即20世纪80年代初颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，90年代初颁布了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，1995年颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这些通知、决定针对的仅仅是城镇企业职工，缺乏整体性与权威性。我国的养老保险虽然已经开展了50多年，但发展很不平衡，《社会保险法》尚未出台，从立法的角度看，养老保险制度建设明显滞后于经济社会发展。

（二）覆盖面太窄，农村的社会成员未纳入社会养老保险体系。中国是一个农业大国，农村人口约占全国人口的56%。长期以来，农村老人主要由家庭养老，农民未被纳入社会养老保障的范畴。随着经济社会的发展，人们的价值观念和道德观念发生了一系列的变化；计划生育使得家庭小型化，4-2-1家庭结构难以维系传统的家庭养老保障；人均耕地的日益减少使得土地的保障作用逐步削弱，农民的养老问题日渐凸显。几千年遗留下来的“养儿防老”的家庭保障体系已难以适应社会发展的需要。而农村的集体经济只能在有限的范围内提供保障，很难满足农民养老的需要。

（三）资金的筹集和管理不够科学合理。养老保险基金统筹的层次低，各地区养老保险基金的筹资等级和筹资比例各有不同，造成了不同地区之间负担水平悬殊，不利于养老保险的转移接续，不利于人力资源的有效配置。同时，企业职工个人帐户有名无实的空账问题普遍存在，给未来支付养老金埋下了隐患，也在一定程度上影响了养老金的筹集和政府的信誉。

（四）养老保险基金的保值增值渠道单一。国务院在1995年明文规定,养老基金只能购买国债或存入银行,不得进行其它投资。2002年开始，允许基金进入证券市场。保值增值的渠道仍然单一。在目前有关法律尚未完善,执法、监管都还存在很大薄弱环节，允许养老基金进行投资确实会冒很大风险。但从长期看,这种

政府管制型投资政策无法实现养老基金的保值增值。伴随着我国较高的经济增长，通货膨胀率的提高在所难免，而通货膨胀会造成已积累的养老金贬值和养老金支出的增加。如果不通过养老基金自身的保值、增值，最终会影响未来退休职工的老年生活。

（五）现行养老保险运行中，法律的强制作用和约束力不够。养老保险实施机制运行过程中，由于制度的缺失和不完备，参保随意性大，抵制参保、逃避参保现象普遍存在；拖欠、不缴或少缴统筹金的现象屡禁不止；挪用、侵占、截留养老保险资金的行为时有发生，法律的约束力亟待加强。

二、完善我国养老保险制度政策建议

基于以上存在的主要问题和十七大确立的目标任务，提出以下政策建议：

（一）尽早出台《社会保险法》，在法律的保障下完善养老保险制度。解决好养老问题，关键是要将社会养老纳入法制轨道，依法养老，依法保障。2008年12月，全国人大常委会公布了《中国社会保险法》征求意见稿，对如何建立社会保险制度、保险费征缴、基金管理、社会保险监督、经办、法律责任等向全国广泛征求意见。同时，国家人力资源和社会保障部正在对《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》也在向社会广泛征求意见，这些都是完善养老保险制度的积极举措。建议尽早出台《社会保险法》，只有有法可依，才能做到保障有力，在法律的保障下完善社会养老保险制度。

（二）扩大社会养老保险制度覆盖范围。按照覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，统筹考虑当前和长远、局部和整体的关系，扩大社会养老保险制度覆盖范围，在今后一段时间，社会养老保险应逐步覆盖全体公民。一是城镇企业养老保险要覆盖所有城镇企业职工和城镇中自由择业者（含农民工）；二是制定并完善新型农村社会养老保险办法；三是要加快探索建立城镇居民养老保险制度；四是要改变目前机关事业单位养老保障的体制，统一纳入社会养老保障体制。

（三）提高城镇企业养老保险统筹层次，做实企业职工养老保险个人账户。加快实现养老保险资金全国统筹的步伐。当前，要进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，逐步提高统筹层次，早日实现全国统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。针对目 前我国企业职工养老保险存在个人账户空转、资金统筹层次偏低的实际，现阶段必须利用我国经济持续增长、人民生活水平不断提高、政府财政收入增速较快这一有 利时机，抓紧做实个人账户，保障社会养老保险的持续性和长期性，以应对老年高峰期的到来，同时也为我们的子孙后代减轻压力。

（四）加快制定新型农村社会养老保险办法。农村居民的养老保险是当前涉及人口最多、最需要关注的民生工程。社会保险法（征求意见稿）提出“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。” 建立和完善农村养老保险，必须将农村的养老保险纳入整个社会保

险法制体系统筹规划。鉴于当前城乡经济发展水平的差别，建议国家采取分别立法的办法进行规 范。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。同时，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快农村社会保险制 度建设。逐步形成以在政府主导下的社会养老保险为主，辅之以家庭养老、土地保障和社会救助的农村养老保险体系。

（五）强化政府在完善养老保险制度中的职责。在养 老保险制度改革的推进过程中，首先，公共财政对城乡居民养老保险要有一定比例的投入，体现政府在养老保险中的职责。其次，改革机关事业单位的养老金全部由 政府承担的现行办法，依法向机关和事业单位人员征收养老保险费，以适度削减对机关事业单位养老费用的投入。同时，强化政府的监管作用。在目前我国市场机制 尚不健全、专业人才缺乏、金融市场上信息不对称以及相关的法律法规还不完善的情况下，政府应对养老保险基金进行监控，建立严格的监管体系。当前，可设立养 老保险基金监督管理委员会，由政府部门主管、社会保险机构牵头，由审计、工会和有关金融部门以及专家参加，通过定期的报表和不定期的抽查方式，检查基金投 资经营状况，以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。

（六）发挥法律的强制作用，加强养老保险实施机制。我 国现行的养老保险资金筹集主要依靠政府的行政手段，企业拖欠、拒交和隐瞒职工工资的问题严重。因此，应改变现行的社会保险费缴费方式，一是增设社会保险 税，通过开征社会保险税的方式筹集社会保险资金比现行缴费方式具有更强的约束机制，也更能体现出养老保险资金筹集的严肃性和强制性。二是开征一些新税种，如遗产税、赠与税、奢侈品的消费税等，不但可以充实养老保险基金，还可以防止两级分化、缩小贫富差距，促进社会公平和稳定，更好地完成财政的收入分配功 能。此外，还可以考虑发行一些长期国债补充养老保险资金的不足。目前，有条件的地方可以探索设立劳动和社会保障法庭，对侵犯社会养老保险费的各种行为，依 法追究行政责任、民事责任以及刑事责任。条件成熟后，可以借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，以更好地发挥法律的强 制作用。

社会保险乃民生之基。养老保险是社会保障的重要组成部分，对经济发展和社会稳定的影响深远。完善养老保险制度，必须加强法制建设，强化政府的职责，科学规范管理；扩大覆盖面，尤其要关注农民，关注农村老年群体。同时，也要争取社会方方面面的理解和支持。只有这样，我国养老保险制度才能沿着健康的轨道，长足发展。

参考文献

1、中华人民共和国人力资源和社会保障部网 “社会保险—养老保

险”

（http://w1.mohr.gov.cn/gb/ywzn/2005-12/02/content_95209.htm）

2、《中华人民共和国宪法》第四十五条第一款

3、《中华人民共和国劳动法》第九章第七十条

4、党的十七大报告中第八部分第四项的部分摘要

5、徐智华，《完善我国养老保险立法的再思考》，《人权》 2005年5期

6、黄劲松，《中国养老金制度存在的缺陷及政策建议》，《中国发展观察》2008年2期

7、郑功成，《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年11月1日