贫困地区实施新型农村养老保险制度的思考_贫困地区农村新型
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贫困地区实施新型农村养老保险制度的思考
社会保障王秋姮(1201000208)
引言
十六大以来，党中央确立了统筹城乡发展的思路，做出“工业反哺农业、城市支持农村”的战略部署。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006] 1号）提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次明确提出“积极开展农村社会养老保险试点”，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。国务院在新型农村养老保险制度局部性的试点工作取得了较大成功的基础上，进一步推广了试点工作，即在西南少数民族地区也开始大范围的进行试点工作的开展。目前，云南省新农保试点工作已正式启动，《云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）》也正式出台，新农保试点工作将在全省16个县（市）开展试点，3个省级试点县与13个国家级试点县一视同仁，实行相同政策，享受同等待遇，同步推进。当前云南省社会养老保险制度建设的首要任务是根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，依据云南省贫困地区经济社会长期发展的需求特点和当地的实际制约条件，进一步推进新农保制度工作，使经济不发达乃至贫困地区的农民也能纳入新农保制度之中，从而逐步消除农民的后顾之忧、对实现农村社会的和谐稳定发挥巨大作用。现以贫困地区永平县胜泉村为例，从胜泉村的实际情况出发，根据实地调查，分析胜泉村在社会养老保险方面出现空缺的原因，由此提出在胜泉村建立新型农村养老保险模式的构想，并就存在类似情况的其他贫困地区建立新型农村养老保险提出一些建议。
一胜泉村社会养老保障现状
胜泉村隶属云南省大理州永平县博南镇，距县城约三公里，辖区面积17.6平方公里，辖毛厂、大秧田、甸板13个村民小组，总农户791户，村民2709人，其中劳动力1630人。农业经济收入中，种植业收入占73.8%，养殖业收入占20%，林业收入占6.3%。据
2009年统计，全村经济总收入778万元，农民人均纯收入仅1617元，贫困人口1197人，其中绝对贫困人口459人，低收入人口738人。全村外出务工人员267人，人均获得工资性收入约5618元。
从人口结构来看，18岁以下的有400人，占全村总人口的14.76%；18~40岁的有780人，占全村总人口的28.78%；40~60岁的有1020人，占全村总人口的37.64%；60岁以上的有510人，占全村总人口的18.82%，人口老龄化趋势相当严重。从文化结构来看，小学及小学以下文化程度农民有1960人，占全村总人数的72.35%, 全村文化水平偏低。从社会保障事业来看，在实行土地联产承包责任制以后，集体经济基本解体，农民已无法从集体获得养老保险的补助，全村60%以上的老年人单纯依靠子女养老，30%左右的老年人依靠储蓄养老，到目前为止没有一户村民参加农村养老保险。
二对胜泉村实施社会养老保险制度调查发现的问题及其原因分析
（一）胜泉村实施社会养老保险方面存在的问题
对胜泉村进行调查后，发现胜泉村在实施社会养老保险方面存在以下问题：
1．村民对社会养老保险的了解较少
调查结果显示，该村有52.86%的人表示根本没有听说过农村社会养老保险，有37.14%的人表示“听说过，但不太了解”，其余10%的人表示非常了解，尽管存在对社会养老政策非常了解的少部分村民，但我们发现在这些人中，有90%都是属于村委会的工作人员，因此这部分人不具代表性。政府的宣传工作也没有到位，有81.43%的村民表示该村委会很少进行农村养老保险政策的宣传工作，在“为何不参加农村养老保险”一项中，有34.29%的村民是因为“不了解政策的具体内容”，该村存在不少有参保意愿且具有参保能力，却由于对农保政策不够了解而不敢行动的人。在养老方式的偏好方面，受传统观念的影响，有60%的村民选择依靠子女养老，有33.57%的村民选择依靠储蓄养老，选择参加政府组织的农村养老保险的仅有6.4%。
2．政府的补贴政策对村民参保决策影响很大，同时村民对政府的补贴不抱希望
根据调查结果显示，仅有18.57%的人认为通过参加农村社会养老保险,能够解决其养老问题，而81.43%的村民则对农村养老保险持怀疑态度，并且有83.57%的村民表示不愿意参加政府组织的农村养老保险，大多数人对政府的农保工作不抱希望，认为农村养老保险并不能从根本上解决农民的养老问题。从问卷结果中，我们还发现，大多数村民之所以对政府不抱希望，在很大程度上是由于当地政府的现行养老保险补贴标准根本无
法满足村民的愿望，致使到目前为止胜泉村的农民社会养老保险参保人数为0。
3．资金的筹集问题是影响农民参保的重要因素
在问到“为何不愿参加农村养老保险”时，有一半以上的村民选择“没钱参保”,调查结果显示胜泉村农民人均收入仅为1617元，这个数字远远低于4140元的全国水平，在这种连满足基本温饱都成问题的条件下，来谈实现高覆盖率的农村养老保险就成了一番空话。在调查中我们发现，63.57%的村民可接受的投保档次为10元∕月，而60.71%的村民每月的基本生活需要则为200~300元，就连最低需求都达到100元，这远远高于村民的缴费金额。依靠这种低档次的投保标准，实际的养老保障功能难以真正发挥作用。
4．村民的受教育程度和年龄对参保意愿有很大的影响
从年龄来看，选择参加农保养老方式的全部人中，年龄在40岁以下的占到了总人数的66.67%，只有33.33%的人年龄在40岁以上。而选择传统养老方式（子女养老和储蓄养老）的全部人中，年龄在40岁以下的有38.16%，年龄在40岁以上的占到了一半还多61.84%。同样，表示不愿意参保的人中，40岁以上的人比40岁以下的人多26.5%，愿意参保的人中，40岁以上的人则比40岁以下的人少13.04%。从受教育程度来看也是如此，选择传统养老方式的人中，高学历农民的人数比低学历农民的人数低58.27，高学历农民愿意参保的人数则比低学历农民愿意参保的人数高32.44%。
5．基层农保工作人员的工作效率也会影响到农民的参保积极性
在被调查的村民中，有大部分人反映对永平县民政部门的基层农保工作表示不满，对于不满的原因，有60.64%被调查者选择的原因是“工作人员效率不高”，而另外一个原因则是“工作人员态度不好”，其比例也占到了32.98%。这反映了改善基层农保管理体制是做好贫困地区农村养老保险工作的一项重要任务，只有这样才能保证农保工作落到实处。
（二）影响胜泉村落实养老保险制度的原因
1．村委会的宣传工作不到位
该村村民对社会养老保险政策了解较少，主要有以下几方面原因：①基层党委对宣传工作不够重视，呈现出热衷于做表面文章，随便应付了事，工作虚浮散慢，成效不彰的局面，宣传工作缺位现象比较严重。②村委会负责宣传工作的机构，除了宣传委员一人以外，没有其他的干部配备，宣传委员成了“光棍司令”，导致工作常常处于被动应付状态，根本没有精力深入群众，更无法进行探索创新。③宣传活动形式较单一，目前该
村开展宣传工作，依然停留在拉横额、贴标语、出宣传栏等传统形式，宣传力度不大。
2．筹资依靠个人积累，地方财政补贴工作落实不到位
农村社会养老保险在资金筹集上采取“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，因该村在实行土地联产承包责任制以后，集体经济基本解体，农民无法从集体获得养老保险的补助，加之，该地区地方财政困难，也没有扶持的具体措施，农保变成了“完全个人缴费”，许多村民认为，反正都是自己储蓄积累，何必缴费参加农保，有的村民甚至把参加农保看作是加重农民的负担。
3．缴费和待遇标准偏低实际的养老保障功能难以发挥
由于农民的平均收入水平较低，自我保障能力不足，加上大量农村劳动力外流，家庭保障功能弱化，在选择农保缴费时往往就低不就高，许多农民都选择低档次标准投保，加上积累的年限不长，到领取养老金时也只能是低标准的，就永平县的整体标准来讲，养老金的平均水平为69.38元，最低为2.5元，实际的养老保障功能难以真正发挥。
4．落后地区教育条件受到限制
受落后的经济发展水平的制约，贫困地区的农民受教育程度普遍较低。尽管随着社会经济的发展，贫困地区农民的受教育程度也在逐渐提高，但总的来说，年龄较大的农民文化水平往往低于年轻的农民，因此年龄与文化程度呈现出相反方向的变动。这对农民参保的意愿有很大影响。在养老方式的选择上，靠子女赡养和自己储蓄养老仍是首选的两种方式,在选择这两种养老方式的人群中，年龄较大的农民占大多数，传统的养老观念在年龄较大的农民中更深。文化较高的农民易于接受新事物，对事物的认识也更深，对参与农村养老保险有更高的热情。
三贫困地区建立新型农村养老保险制度的建议
（一）切实加强政府及主管部门对新农保工作的指导
新农保制度能否顺利推广，很大程度上取决于政府及主管部门的决心与能力。比较而言，贫困地区由于受经济建设和社会发展水平的制约，社会保障问题更为突出。因此，政府部门更应加大重视力度，设定明确目标，采取得当有效的措施，总结和借鉴经验，出台指导意见，为推进新农保工作提供必要的支持和服务。从胜泉村的实际情况来看，政府放任不管，无直接性的财政补贴和政策指导是该村农村养老保险制度无法推行的直接原因，由于地方政府的责任意识不够强，大多数村民对政府相应的政策并不抱太大希望，并逐渐丧失了对政府的信任。社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的，而能够代表社会、管理社会的主导者是政府，尤其在经济落后的地区更是如此。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任，多数调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。
（二）应实行县级领导联系乡镇、逐级管理的绩效评估方法
为了解决贫困地区农村养老保险政策宣传不到位的问题，应实行县委、县政府领导联系乡镇，县级主管部门包抓乡镇、乡镇领导包片，乡镇干部包村，村干部包队，队干部入户的方式，面向基层、深入乡村、进入家庭，采取政策讲解、发放期刊、宣传手册等办法进行近距离面对面宣传，帮助群众释疑解惑，把开展新型农村社会养老保险的意义讲透、政策讲准、内容讲清、好处讲明，并由相关负责人定期、逐级向上级主管部门汇报工作，上级领导通过实际考察来评定该地区相关负责人的工作效率并实行奖惩。就胜泉村而言，很长一段时间以来村委会对农村养老保险制度的宣传工作一直停留在做表面文章，随便应付了事的层面上，宣传工作存在诸多如不注重工作绩效，没有深入群众，活动形式单一，宣传力度不大等问题，实行新的工作绩效评估方法，可以增强该地区各级主管部门对新农保政策宣传工作的重要性和紧迫性的认识，克服传统基层宣传工作“无人办事”、阵地不足，渠道单一，手段落后，基层宣传干部队伍素质不齐，职责不明，干部归属感不强的问题。
（三）从特殊群体入手，逐步推行农村养老保险政策
鉴于落后地区农村养老保险制度难以推行的实际情况，首先要做的是积极动员村里具有带头示范作用和经济上有条件参保的群体加入到农村养老保险的队伍中，在要求村干部家属、党员及家属、村民小组组长及家属带头参加新农保的基础上，重点突破本地乡镇企业职工、民办教师等这一部分有相对固定的工作岗位，收入相对稳定的人群，然后逐步推行，扩大覆盖面，进一步核实领取老年补贴和参加新农保的人员，确保做到村不漏户，户不漏人。从调查的结果来看，胜泉村村委会干部缺乏带头作用的情况很突出，至今为止该村还没有人参加农村养老保险，只有通过在有条件的人群中率先推行农村养老保险，让这部分人起到带动和宣传的作用，才能为今后普片开展农村养老保险工作打下坚实基础。
此外，对于村里的弱势群体给予优惠政策：
一、二级残疾人由县政府按最低缴费档次标准全额代缴保险费，同时享受缴费补贴；低保对象、五保户、“三无”救济待遇等群体均纳入政府补助范围，即其个人可零缴费参保，全由地方财政和国家财政负担。
（四）创新资金筹集渠道，扩大养老保险范围
和其他贫困地区一样，胜泉村在开展农村养老保险的工作中，由于经济条件落后，资金的筹集是一个很大的问题，胜泉村现行的养老保险政策是账户上的资金实际全部由农民自己缴纳，导致基金筹集渠道单一，资金来源不足。这种情况下如果补贴补助不到位，可能造成“新农保”难以“落地”，因此重构中央政府与地方政府之间的财政关系非常必要，国家应采取对贫困地区倾斜的财政政策，适当提高补贴标准，承担保费的大头。对于当地村委会来说，可以采取土地反承包的方式，通过与各村民小组签定承包合同，集中全村土地，统一生产、经营，这样可以提高土地的生产价值，给村民创造更多收入，使更多村民有条件参加养老保险。在这一措施的运用上，胜泉村尤为适用，由于该村距离县城不到3公里，在地理位置上具有很大优势，如果该村村委会能够有效集中并利用好该村大部分土地，发展农村产业经济，将整个县城作为其产品市场，那么该村的农民收入将会有很大的提高，资金将不再是开展农村养老保险的一大瓶颈。对于特困户来说，可以允许他们选择实物抵交保险费，这种灵活的缴费方法有利于更多的低收入农民参保。
（五）与其他社会保障制度相衔接，逐步构建完善的农村社会保障体系
近年来许多贫困地区的农村新型合作医疗、征地农民保障、农村最低生活保障等制度发展较好，覆盖面和待遇标准在逐年扩大和提高，特别是困难老人的医疗和生活保障已受到一定的重视。新型农村养老保险制度的建立，将进一步的推动农村社会保障体系的构建。因此，应考虑与本村的医疗救助、征地老年农民生活保障等制度相衔接，鼓励和提倡有能力时在国家和集体的帮助下多自我积累，既改善自己的晚年生活又有利于减轻国家负担。同时要在有条件时实施老年人的基本经济保障，并逐步创造条件，增强农村敬老院的辐射和服务功能，建立社会化的养老服务体系，以应对老年人特别是高龄老人逐渐增多的社会服务需求。据调查，胜泉村的农村合作医疗参与率高达88%，由于缺乏社会保障各种制度之间的衔接，该村的农村养老保险并没有被很好的带动起来，在今后的社会保障体系建设中，应该逐步建立起农村最低生活保障，把社会救济、“五保户”制度落实到位，以实现农村社会养老保险体系与其他保障制度的协调发展。
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