新制度经济学论文第三部分_新制度经济学论文
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三城乡养老保险制度一体化改革的必要性
社会经济的飞速发展已经向这种城乡分割状况提出了挑战。随着城乡一体化和城市化进程的不断推进，劳动力在城乡间流动性日益增加，加之户籍制度改革，“城保”、“乡保”的分割状态显然有失“公平”，也限制了“效率”，已经在一定程度上影响了社会经济的发展，并已经引发了一些新的不稳定因素。
例如，原农村养老保险服务对象中的“乡镇企业”与“城镇企业”在概念上和实质上已基本不存在差别，继续以“乡镇企业”与“城镇企业”来界定农保与“城保”对象，已不符合中华人民共和国《劳动法》平等对待每一个劳动者的要求，若继续保持这一“城乡”差别，就会形成城市人口与乡镇人口“国民待遇”不相同的情况，这显然违背了“公平”原则。
近年来，不少农村农民要求参加城镇职工基本养老保险的呼声很高，特别是原乡镇集体企业由于到达退休年龄而退下来的人员。各级人大代表建议、政协委员的提案中也不止一次提及这个问题。所以，从现实出发，建立城乡一体化社会养老保险体系势在必行。也就是从制度上将养老保险的目标覆盖人群扩大到所有劳动者（我们将其称为“制度扩面”），不再区分“城保”和“乡保”。具体地说，就是打破传统的以城乡为界的方式，实施新的城乡统一的养老保险制度。
应该说，构建城乡一体化养老保险体系很有必要，主要表现在以下几个方面：
（一）城乡基本养老保险管理部门不一致，不利于形成一张完整的“安全网”。
（二）城乡基本养老保险管理模式不一致，不利于建立劳动力市场。
城乡居民养老保险制度的基本目标是实现城镇和农村居民养老保险的全覆盖。总结各地的制度设计，制度基本覆盖了农村居民、城镇灵活就业人员、退休但没有基本养老保险等群体。但覆盖对象一般要求：具有本地户口、在一定年龄范围内、未纳入行政事业单位编制管理或不符合参加城镇职工基本养老保险条件的城乡居民（不含在校生）。有些地方规定户籍年限，例如天津市要求拥有本市户籍10年以上才有资格参加，安徽芜湖市和宁夏石嘴山市则要求5年以上。参保者年龄范围限制包括两种情况：（1）有下限、无上限。例如四川成都市、重庆市、浙江省等要求16周岁及以上，对于超过一定年龄的参保人允许其一次性补缴；（2）有下限、有上限。例如北京市规定男性年满16周岁未满60周岁、女性年满16周岁未满55周岁，天津市规定年满18周岁不满60周岁。有些地方将五保户、敬老院集中供养的人员、已领取工伤职工伤残津贴人员、现役军人排除在外，例如河北省任丘市。城乡居民养老保险制度的基本模式是实行个人账户与基础养老金相结合，即个人账户与社会统筹相结合，采取个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的制度模式。政府补贴主要用于基础养老金，也有地方对个人缴费给予补贴，例如重庆市、浙江省、四川成都
市等。但是，具体模式仍然存在差异，部分地区在个人账户和基础养老金基础上，设置了附加账户，例如“政府补贴账户养老金”、“缴费年限养老金”等。
各地城乡居民养老保险制度的基本模式与新型农村养老保险制度比较接近，采取“个人账户+基础养老金”模式，但是，在新农保制度设计中，政府既“补出口”（即基础养老金补贴），又“补入口”（个人缴费补贴），而且，中央政府与地方政府共同分担，责任比较明确。当前，各地城乡居民养老保险制度的补贴主要由本级财政负担，只有在全省（市）范围出台制度的地方，省级财政与县（市）财政才能实现共同分担。由于财政负担压力，各地城乡居民养老保险制度的财政支持力度相对有限，这也是造成当前制度模式不一致的原因之一。中央财政在城乡居民养老保险制度中发挥作用，需要全国统一的制度框架和基本模式。
（三）城乡基本养老保险在待遇计算上不一致，不利于社会保险体系的健全和完善。
农民工在城镇居民和农村居民之间起到桥梁的作用，他们具有城市——农村两栖性，因此，农民工养老地点的选择对于养老保险制度的设计与选择具有重要的影响。为了防止由于在城乡之间流动而造成养老保险权益的中断或者损失，建立城乡统一的社会养老保险制度，促进社会养老保险制度城乡一体化是相当有必要的。在当今社会，新生代农民工，在所有外出打工的农民工占到六成，相对来说，他们对农业、农村、土地、农民等不是那么
熟悉。更重要的是，他们渴望融入城市，重视社会保障。建立符合农民工特点的社会保障体系是农民工实现城镇化最重要的制度保障和政策选择。由于新生代农民工中，又一大部分人要选择返乡养老。因此，为农民工提供养老保险的同时，必须提供城乡养老保险的衔接机制。
而且无论是《劳动法》，还是新《宪法》都明确了国家要建立健全社会保险（障）制度，这应当是全体劳动者都共同享有的“国民待遇”。因此，我们应适时调整政策，实施“制度扩面”，尽快构建一个与经济社会发展相适应的养老保险新体系。如果继续抱着那些“条条框框”，显然对很大数量的劳动者有失公平。
（四）城乡基本养老保险在政策及操作口径上不一致，不利于社会保险基金的筹集。
我国城镇居民实行的是多层次的养老保险资金筹集方法，做到多层次统筹。第一层次是基本养老保险，由单位和个人共同承担；第二层次是企业补充养老保险；第三层次是个人储蓄养老保险。而农村养老保险的来源主要依靠国家财政和地方拨款。因此各个地方的保障水平悬殊较大，有的地区甚至不能保证基本的老年生活。
另外，诸如维护社会稳定，促进多形式多渠道就业、再就业，推进城市化进程和小城镇建设等方面的问题，从不同方面反映在构建城乡一体化养老保险体系的必要性和迫切性。
参考文献
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