关于农村基本经营制度和耕地保护制度的思考和建议_乡镇耕地保护制度

关于农村基本经营制度和耕地保护制度的思考和建议由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“乡镇耕地保护制度”。

关于农村基本经营制度和耕地保护制度的思考和建议

北京市海淀区农林委 李殿安

编者按:针对贯彻落实农村基本经营制度和耕地保护制度过程中遇到的一些难题和困惑，作者进行了思考，并结合北京市海淀区的具体情况提出了一些对策建议。本文仅代表作者观点，供读者参考交流，编辑部希望有更多来自实践的思考与建议，并对不同的观点进行讨论。

党的十七届三中全会《决定》把“稳定和完善农村基本经营制度”放在了农村六项制度建设的首位，同时强调了“坚持最严格的耕地保护制度”，这两项制度都是围绕和针对农业用地设计的，并且联系紧密，笔者把二者放在一起进行探讨。

一、现行农村基本经营制度和耕地保护制度落实中存在的问题

中央精神和国家法律法规是根据全国带有普遍性的问题而作出的制度安排。由于共性与个性的差异，以及长期以来一些地方执行中央政策的一些偏差，导致我们今天在实际工作中遇到许多问题和困难，需要进行有针对性的突破和创新。

（一）现行土地承包经营制度中需要解决的问题

1.集体成员资格确认问题。为了保持土地承包经营权的长期稳定，促进农业可持续发展，农村土地承包期由1984年规定的15年，到1993年提出15年到期后再延长30年，再到现在提出长久不变。这里出现一个难题：集体成员资格确认问题。如果从1984年起，就严格按照中央的精神执行，一轮一轮地承包过来，成员资格确认可能没有什么问题，但很多地方包括北京就不是这样。海淀区和全市多数区县一样，从2004年开始进行土地确权，那么，集体成员资格确认应从哪一年算起，从1984年还是2004年？成员资格确认不仅涉及一份农用地的确权收益和直接经营收益问题，还涉及征占土地安置补偿、集体资产处置等方面的利益分配。另外，后迁入户、嫁出嫁入女、婚后离异妇女、政策性转居人口、儿女接班顶替返户人口等问题的交织，设置的起始时间不一样，人口数量和结构就会有很大不同，每户得到的利益也有很大差距。由于各村执行不一，利益分配不均，导致一些人到处上访。尤其是在城市化程度较高、集体资产规模较大的村，村级集体资产产权制度改革引发的群体性矛盾和社会不稳定，已成为仅次于征地问题的另一大隐患。

2.增人不增地、减人不减地问题。这一问题和集体成员资格确认相联系，一旦确认了资格就成了永久的保护对象，如果没有取得成员资格就永久地丧失了在这个集体中平等的权利。从1984年到现在的20多年时间里，多数农户人口发生了变化，要给合法新增人口平等的权益。

3.土地细化和与大市场对接问题。在平均分地的情况下，以家庭为单位的分散经营与大市场的对接必然出现问题。分散的土地、小批量的农业生产，难以形成稳定的市场供应量，营销成本太高，即使像我们近郊区发展的休闲观光采摘农业，也无法吸引顾客。同时，规模的限制，也不利于进行标准化生产，不利于监管产品的质量安全。

（二）执行耕地保护制度中存在的问题

尽管中央政策和《农村土地承包法》一再强调家庭承包经营三十年不变，是为赋予农户长期而有保障的土地承包经营权，更好地发展农业经济。但在大都市的近郊区，这一目的很难完全实现，在某些村庄、部分农户那里根本无法实现。从政府角度看，以往各种规划里还没有三十年不变的情况，何谈给农户长期稳定的土地承包经营权？从农户的角度看，也正是判断某片土地不会长期作为农用地，甚至看到规划建设在即，才坚持要分地到户直接控制使用权。这种不为耕种，只为等待征占并从中得到高额赔偿的行为，并不是个别现象。许多村庄分田到户以后，承包户并不投资，而是引进外来的苗木种植者种上树木，等待占地共同分配补偿。另外，有的农户甚至在农地里私搭乱建，违章建筑赫然而起。如此的行为不仅违反有关法律政策精神，而且有不良的示范效应，值得重视和警惕。

二、落实农村基本经营制度和耕地保护制度建议

作为农村地区，我们应当严格遵循中央农村政策和国家法律精神，对一些偏离方向的行为及时进行纠正；同时，作为相对发达和要率先实现城乡一体化的大都市郊区农村，又需要结合实际，创造性、开拓性地开展工作。

（一）尽早落实农村集体经济组织成员资格

集体经济组织成员资格确认是享有集体土地及集体资产权益的前提。目前存在的主要问题是一些政策性转居人员的身份问题。所谓政策性转居人员，是指改革开放以来，国家对部分特殊行业或有特殊贡献的人员，如矿工、医生、教师等国家工作人员给予特殊照顾，允许其家属转为城镇户口，以方便家属享受就业、子女升学、享受城镇居民补贴等优待政策。目前，海淀区这样的随转人员有2700多人。当初国家给予政策，是为了更好地保护他们的利益，但随着改革的深入、政策的变化，他们的利益不但没有得到保护，反而因失去了集体经济组织成员资格，导致其在集体经济产权制度改革中的利益难以实现。目前，各乡镇、村的集体经济产权制度改革对这部分人的政策各有不同，引发成了一个社会不稳定因素。对此，上级政府应当出台政策，指导基层开展工作。

（二）补充和完善“增人不增地，减人不减地”政策

国家应保护每一个合法人口平等的生存权利和公平发展权利。国家、集体都应当对合法新增人口给予优待、优惠政策，赋予其享有与其他人平等的权利，否则，他与其他人就不是平等的集体经济组织成员和平等的国家公民，他对集体、国家也不应承担同样的义务。作为经济发达地区、财力相对雄厚的地方，理应走在工业反哺农业、城市支持农村的前列，率先实施利益平衡政策，给所有合法人口以平等的生存和发展的权利，为更好地贯彻中央政策和国家法律精神创造条件。

（三）通过引导土地流转、提升农技推广服务能力、强化集体经济组织服务功能、建立专业合作组织、实行分散生产集中经营等方式，解决土地细碎化和市场对接难的问题

发展土地适度规模经营，应鼓励各地从实际出发，依法促进土地经营规模的扩大。假如，同一大块土地上有10户农民的10小块土地，为了更好地实现自己的利益，8户愿意流转，夹在中间的2户不同意流转就可能导致流转无法进行；针对这种情况，可协商互换地块。当前，应当大力加强政府农技推广部门为农村经济发展服务的意识和能力，大力提升村级集体经济组织服务和组织村民的能力，这两方面服务相对于其他组织服务的最大优势，就在于覆盖面最广且公平。对于专业合作组织，要在大力支持其发展的同时，加强引导，促使其规范运行，并成为农村社区的和谐因素。总之，要采取各种措施，多管齐下，引导农户从分散走向组织化，提高和大市场对接的能力和水平。

（四）通过建立耕地保护激励机制、细化执法措施、加大执法查处力度,解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题

《农村土地承包法》关于农民土地承包经营权和流转权的界定，基本是以“土地的农业用途”为限，农民权利的保护也都以此为底线。《农村土地承包法》总则中规定，“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”（第八条）；在发包方的权利中规定，“监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地”，“制止承包方损害承包地和农业资源的行为”（第十三条）；在承包方的义务中，则要求“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”（第十七条）；在土地承包经营权流转原则中，规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”，“受让方须有农业经营能力”（第三十三条）。党的十七届三中全会《决定》强调，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”2008年12月农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》强调，“各地开展流转试点、试验，探索建立健全土地承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行，超越现行法律政策规定的试验要依法审批、严格管理。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。”应当说，国家法律、政策规定的界限都很明确、清楚。但是，实际中的走样、异化现象还是比较普遍，关键在于没有特别具有操作性的耕地保护激励政策以及对于违法违规、违反政策行为的纠错措施，没有把责任明确到政府具体层级和具体部门身上。各级政府应当在明确责任、健全队伍、加强执法上下功夫。

（五）政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格

郊区土地服务于城市的功能价格是指郊区土地除使用者利用土地本身得到直接的经济收益外，对整个城市发展作出贡献的功能价格。众所周知，土地用途不同，其产生的经济效益、社会效益和环境效益不同。土地利用经济效益主要由单位面积土地所产生的GDP值、产值、吸收固定资产投资量等指标来衡量；土地利用社会效益主要由人均商业、教育、医疗、体育、休闲娱乐面积和单位土地面积就业人数等指标来衡量；土地利用生态效益主要由森林覆盖率和人均林地、草地、水面面积及人均休闲林地、草地、水面面积等指标来衡量。市场经济条件下，人们会主动按照经济效益选择土地用途，因此，政府为了整个社会平衡，为了更好地实现土地的社会效益和生态效益，必须实行用途管制。在这个前提下，郊区土地所产生的社会效益和生态效益就主要体现为服务于城市的功能，包括：生态功能、精神功能、自然景观功能、后备发展空间功能、食品安全功能、剩余劳动力的蓄水池（减震器）功能等。这些功能是郊区土地为城市提供的必不可少的公共物品，是在土地用途管制制度强制下牺牲农民经济利益的结果。按道理说，城市居民作为受益者理所应当为之付费，政府应当承担起这个责任。付费的标准应当是，一块土地农业用途的价格（收益）和服务城市功能对应的价格（收益）之和，与非农用途价格基本相等，否则，对土地的用途管制就是不合理、不公平的，也不会是长期持续有效的。因此，有条件的地方应当加大对农业和生态建设的补贴保护力度，在实践中不断补充和完善现行生态林补偿及农田和流转补偿政策，使城市和农村之间、规划条件不同的农村地区之间保持一定的平衡。

来源：农村经营管理