农村养老保障制度建设中财政支持建议_农村养老保障制度

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农村养老保障制度建设中财政支持建议

农村养老保障制度中，社会福利、社会救济和社会优抚等项目内容，都是财政应该保障的，而养老保险制度方面，则是强调国家、集体和个人共同承担，因此，农村养老保障制度建设中的财政支持机制，重要的内容就是做好农村养老保险制度建设中财政支持机制的设计。

一、农村社会养老保障制度框架设想

就我国的情况看，农村养老保障制度中，除养老保险外，其他制度都基本定型，所以农村养老保障制度框架的设计，重要的方面就是农村社会养老保险的制度设计。2005年世界银行提出了“五支柱”养老保障制度体系，即养老保障制度由五个“支柱”构成：(1)非缴费型的最低生活保障为“零支柱”；(2)缴费但不与个人收益对应的社会统筹为“1支柱”；(3)缴费且与个人账户对应的社会统筹为“Ⅱ支柱”；(4)补充养老保险为“Ⅲ支柱”；(5)家庭及商业保险等为“Ⅳ支柱”。就近一段时期农村的发展状况及整个国民经济的发展状况而言，由政府主导的应该是前三个支柱，即最低生活保障的“零支柱”加上农村基本社会养老保险（“1支柱”和“Ⅱ支柱”）。

目前看，我国农村的社会养老保障制度中，“城保”（企业职工养老保险）、“地保”（被征地农民基本生活保障）、“新农保”（纯农民基本养老保险）三项制度为基本框架。“城保”参照城市职工养老保险制度，“地保”则是以土地换养老保障。在新型农村社会养老保险制度模式的设计中，我们以为，应实行“最低养老金+个人账户”的模式，其中个人账户资金来源为农民缴费与集体补助；体现收入再分配和国家责任的财政补贴，则专门为每位参保农民建立一个标准统一、非缴费型的最低养老金。

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[ 2009)32号），对目前试点期间养老待遇标准明确的政策是，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以月数（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。

将农村社会养老保险财政补贴机制与农村最低生活保障制度结合，建立一个“零支柱”最低养老金制度，将是我国新型农村社会养老保险制度建设的一项重要创新，其目的在于：第一，对农村老年人而言，两项制度的保障水平和目标都是以为他们提供最基本的生活保障，消除老年贫困；第二，两项制度都属于非缴费型，资金来源于政府的财政收入；第三，两项制度在农村可以按照相同的计发单位发放保障金，即以单人户作为基本的计算单位。两项制度整合后，政府财政补贴可以按照人头补贴，作为人均补贴进入到最低养老金账户中，这有利于提高制度的公平性，增强农民参保积极性。

预测显示，未来我国农村老年人口在1亿人左右，按照每位农村老人每月补助100元，每年的财政补贴总额为1200亿元，相当于2009年全国财政收入的1.75%。而与此同时，建立财政补贴型农村社会养老保险制度之后，还将从两个方面减少财政补贴规模：一是将通过减少农村最低生活保障对象和“五保”对象的方式减少财政补贴；二是可能通过将参保农民“退休年龄”延长到65岁、或根据参保农民劳动能力状况实行弹性“退休年龄”和“土地换保障”的方式减少财政补贴。

从长远看，应该努力统一城乡养老保险制度，即城乡最低生活保障制度模式统一。将城乡社会养老统筹部分统一到一个水平，体现了对城乡居民的公平对待。而城镇企业职工社会统筹部分高出上面建立统一的城乡统筹部分的养老金，通过

补充养老金体现，这样，就既达到了制度统一，又不影响待遇的差别，不会对各方的积极性带来不利影响。

二、健全农村养老保障制度财政支持机制的原则

新型农村社会养老保险制度的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，这也应是建立健全农村养老保障制度的财政支持机制的原则。“保基本”就是要保证基本生活需要；“广覆盖”就是要应保尽保；“有弹性”就是体现农村及区域的特点；“可持续”就是要与经济发展水平相适应，不要过高，也不要过低。

这里需要强调的一点就是，我国农村经济发展的水平尚不能支持一个高水平的养老金体系，只能做到保基本生活需要，水平过高就会重蹈欧洲高福利国家财务危机之路。我们认为，首要的意义的是制度建设，制度从无到有，就是一个巨大的进步，而保障的水平在起步阶段只能是适应保障基本生活的需要。在此状况下，仍需要发挥农村家庭养老保障的作用，来共同为农村居民提供一个满足老年需要的养老保障制度。

三、健全农村养老保障制度的财政支持机制建议

通过前面的分析可以看出，农村养老保障制度建设，主要包括三个层次，一是最低生活保障层次，保障农村居民的最低生活需要；二是农村养老保险层次，保障农村居民的基本生活需要；三是补充养老保险的层次，保障农村居民的个性化生活或发展需要。那么，财政支持机制，也主要在这三个层次加以体现，其中支持农村养老保险制度的建立又是其中的重点。

（一）财政支持农村最低生活保障制度建设，发挥对农村居民养老保障的托底作用

最低生活保障制度是社会福利的范畴，它不要求与缴费相对应，是一种符合条件即可享受的补差待遇，是社会保障的最后一道安全网，应该发挥托底的作用。从财政支持角度看，最低生活保障是完全由政府财政承担的，因此，农村养老保障中的财政支持，重要的方面就是做好农村最低生活保障制度，保障全体农村居民的最低生活需要。

（二）推进建立健全农村养老保险制度，努力达到农村养老保险层面的全覆盖，提高农村居民的养老保障水平养老保险方面的政府责任，与最低生活保障方面有一定程度的此增彼减的作用，因为政府资助参加了养老保险，自然就不需要再为其提供最低生活保障了（在长期内可以探讨两者的统一）。从这个角度讲，对农村居民参加养老保险进行补助，达到低保的补差水平是不会增加财政负担的。相反，可能会因为保障水平的提高，增强了居民自身发展能力，逐步减少对政府补助的依赖。因此，我们应该加大财政支持力度，推进农村养老保险制度的建设，努力做到全覆盖，并不断提高水平。按目前已有格局要支持建立按照职业特点分类施保的农村养老保险体系。

1．把农村各类企业职工全面纳入企业职工基本养老保险体系。鼓励其参加所在城市的城镇养老保险，最好能够参加所在城市的企业职工养老保险。当然，也允许其参加本地的农村养老保险。

2．按照“土地换保障”的原则，建立被征地农民基本生活保障制度。统筹安排被征地农民基本生活保障资金，从土地补偿费、安置补助费和土地收益中筹资，一揽子解决被征地农民的养老、医疗和失业保险问题，实现农民身份向市民转换后社会保障政策的无缝对接。

3．建立以公共财政转移支付为特征，个人、集体、财政三方共担，社会统筹与个人账户相结合的新型农民基本养老保险制度，全面覆盖从事农林牧渔业的纯农民和老年农民。面向未来的城乡发展格局，适应未来社会发展需要，要考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，建立统一的国民社会养老保险制度，在此前提下设计和建立新型农村社会养老保险制度：一是要坚持政府统一管理、个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式；二是公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平；三是要建立基本账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。

（三）以适度的优惠政策，鼓励有条件的农村居民参加补充养老保险，为其个性化的生活或发展需要提供保障工业化国家为了减轻社会保障对政府的财政压力，普遍建立了农民补充养老金计划，而且很多都是政府主办的，有的国家还通过免所得税来鼓励农民参加个人储蓄性养老保障计划。我国目前的重点是建立新型农村养老保险，同时也应注重通过财税政策优惠的方式，鼓励农民参加补充养老金计划，或个人储蓄性养老保障计划，从而建立一个多层次的养老保障体系，适当减轻农村社会保障对政府财政的压力。