中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价_中国社会养老保险制度

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中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价 张正军苏永春

(西北大学公共管理学院，陕西西安，710127)摘要：“十二五”规划纲要中明确提出要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，着实 实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上了发展日程。本文通过对我国农村 社会养老保险制度的发展脉络进行解读，从制度变迁的视角对这一政策进行评价，分析 政策遭遇困境的原因，重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷。关键词：农村社会养老保险；制度变迁；政策评价

一、制度变迁：我国农村社会养老保险制度的演进过程(一)新中国成立初期(主要指计划经济时期)新中国成立初期，党和国家为了保障农民的基本生活需要，保证农村的社会稳定和农业生产的顺利进行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的《土地改革法》使广大农民群众有地可耕，农业生产力得到了迅速的恢复与发展，农民生活水平显著提高。与此同时，农业互助组和初级：农业合作社成为了解决当时农村“鳏寡孤独”者生活贫困的主要方式。1956年前后，我国广大农村在建立的农业互助组和初级农业合作社的 基础上普遍开始并逐步建立起了高级农业合作社。时年的6月通过了《高级农业合作社示范章程》，该章程规定，合作社对于“缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱孤寡、残疾社员，在生产和生活上给予适应的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴供应，保证年幼的受教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有指望。”从此，基于集体经济基础上的农村“五保”制度得以确立。1962年 9月，中共八届十中全会制定发布了《农业六十条》，其中规定，生产队可以从可分配的总收人中每年扣留不超过 2％～3％的公益金，作为社会救济款对于老、弱、孤、寡、残疾社员进行生活补助。1964年增加的“保医”、“保住”等内容进一步完善了“五保”制度。这是社会主义优越性的初步体现，但是由于当时经济发展水平的制约，社会化程度低，没有国家财政的支持，保障水平低，农民生活依然非常困难。

(二)改革开放后的发展和衰退期中共十一届三中全会的胜利召开，我国农村也拉开了改革的序幕，与此同时，农村社会保障制度建设也 进入了初步探索时期。农村推行家庭承包责任制的改革导致的集体经济的瓦解使传统的以集体经济为基础的养老保障制度面临了严重的挑战。为了解决筹资困难等问题，少数农村开始探索实行退休金养老办法。1．初步探索时期

1978年，中共十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条件(试行方案)》，方案中规定：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度。”据不完全统计，截至 1982年，全国已有 11个省市的近 3457个生产队推行了养老金制度。方案中还对享受养老金待遇的条件进行了规定，即参加集体劳动满 10年以上，年满 65岁得男社员和 60岁的女社员均可享受养老金待遇。养老金待遇标准一般为 l0元一15元，最高可达 20多元，当时约有 42万人左右的农民领取了养老金。养老金来源主要由生产大队和各生产队按比例分担，且从队办企业利润和公益金中支付。2．开始试点阶段(1986—1991年)1986年 1O月，国家第七个五年计划提出了要“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务。同年，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始探索建立我国的农村养老保险制度，确立了一系列农村社会保障制度建设目标，其中包括农村社会养老保险，并与 1987年下发该报告，开始着手试点工作，加快了各地建立农村社会养老保险制度的步伐，初步形成了了以乡镇企业职工为主的农村社会养

老保险制度。1991年 6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(草案)，试点工作在山东牟平等 5个县市正式进行。3．着手推广阶段(1992—1998年)

在总结了近五年的试点经验以后，1992年，民政部正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案》。方案中确定了“从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的指导思想，从此农村社会养老保险制度开始在各地逐步推进。1993年，随着“建立

农村社会养老保险管理机构”方案的审批通过，各种规章制度与操作方案也陆续出台，继而各地方政府也相继颁发适应其区域特征的规范性文件，农村社会养老保险工作在全国推广。1994年一1995年政府先后下发《关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》、《关于进一步做好农村社会养老工作的意见》，以规范和指 引农村社会养老保险的工作。截至 1998年底，全国农村社会养老保险工作网络已基本形成，基金积累 150 多亿元。

4．搁浅衰退阶段(1999—2002年)

1998年国务院进行的机构改革，将农村社会养老保险从民政部门移交于劳动与社会保障部门，加上同时受利率下调等各方面因素的影响，相当一部分地区农村社会养老保险工作面临困境甚至陷入停顿。1999年，农业部要求暂停农村社会保险，7月2日，国发[1999]14号文件《国务院批转整顿保险业工作小组“保险业整顿与改革方案”的通知》，通知中提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的‘县级农村养老保险’要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理。有条件的可以逐 步将其过渡为商业保险。”农村社会养老保险政策就此搁浅至 2002年。据不完全统计，农保工作的乡镇单位从 1999年的33806个减少到 2000年的 32610个，参保人数从 1999年的 80000万人减少到2000年的6172万人，减少了 1828万人。(三)“新农保”制度的恢复重建期(2003年至今)2002年 11月，党的十六大报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。至此，农村养老保险工作进入了一个新的发展阶段。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在中共十六届三中全会上通过，其中强调农村养老保险以家庭为主的思想路线，成为我国相当长一段时期内农村养老保险事业的指导方针。2004—2008年，国务院连续下发了关于农村问题的五个“一号文件”。2006年，《中共中央关于构建社

会主义和谐社会若干重大问题的决定》的通过，将 2020年确定为基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系开始全面完善并加快发展。其后两年，社会保障制度建设的远景目标被不断的巩固。2009年9月 1日，国务院根据党的十七大和十七届三中全会发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。意见指出，新农保要遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续。”的基本原则。将个人缴费、集体补助、政府补贴的多种形式相结合，同时与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。截至 2009年，试点覆盖面为全国 10％的县(市、区、旗)。2011年两会的《政府工作报告》中，温总理提出：“将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40％的县”，并力争到“十二五”期末实现农村社会养老保险的全覆盖。

二、政策评价：基于制度变迁视角下的农村社会养老保险制度(一)农村社会养老保险政策迅速发展的原因 1．政策的城镇导向性

新中国成立初期，我国经济发展水平低，为了摆脱薄弱的工业基础，迅速推进国家的工业化发展，1955

年 6月国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国范围内建立户口登记制度之后，1958

年的《中华人民共和国户口登记条例》标志着政府开始对人口自由流动进行限制，明确将城乡居民分为“农

业户口”和“非农业户口”。因此，“一国两策”的户籍制度所设计的城乡壁垒将大量的生产生活资源滞留在了城市中。同样，面对传统的城乡二元经济和社会结构，由于资源匮乏，公共政策制定的首选目标则是保护

和促进工业部门的优先发展。在完全不同的，几乎“隔离”的二元管理体制下，从 20世纪 50年代起，国家开

始建立相适应于计划经济体制的城镇职工养老保险，由国家向国营企业以及公私合营企业职工提供养老保

障。因此，农民的养老保障问题只能以互助共济和社会救济的形式解决，农村“五保”制度及探索期的养老

金制度就是在以农业合作化运动和集体经济为基础的社会经济条件下产生的。2．改革开放，农民收入水平的提高和乡镇企业的发展提供了经济支持

中共十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期。改革首先从农村开始，实行“家庭联产土地 承包责任制”，这一政策拉开了我国对内改革的大幕。以家庭为基本生产单位的家庭联产土地承包责任制

极大地调动和促进了广大农民的积极性，个体经迅速兴起，农民收入水平呈现了较大的提高。与此同时，由

于把土地分配到了个人，大量的农村劳动人口从土地中溢出，加之户籍制度的约束，农民搞起了乡镇企业。

以农村集体经济组织或者农民投资为主的中国乡镇企业获得迅速发展，大力促进了乡村经济繁荣和人们物

质文化生活水平的提高。至此，以农民个人和集体为责任主体的农村社会养老保险制度在客观上得到了发

展所必要的相对强劲的经济基础。

(二)世纪之交，促使农村社会养老保险遭遇困境的因素 1．政府机构改革促使政策实施中断

1998的国务院机构改革客观上造成了农村社会养老保险的搁浅。农村社会养老保险主管部门由民政

部转向了劳动与社会保障部，在移交的过程中，由于部门间利益的协调问题；部门内部组织机构设置的不同：

以及移交后劳动与社会保障部对原有政策理解及执行过程中的差异，严重一影响了这一政策的连续性。政策实际上是一种利益协调机制，一旦利益格局发生了变化就会导致政策的终结或停滞。这一次机构改革成为了农村社会养老保险政策中断的触发机制，即导火线。

2．养老金待遇实际货币购买力较低，养老功能差，导致农民参保积极性降低 1998年亚洲金融危机或多或少的波及到了中国大陆，中国的金融市场发展落后，养老金的保值增值问 题严重，实际货币购买力低，饱受贫困困扰的广大农民看不到农村社会养老保险的养老作用。加之当时农村 文化水平的落后，农民宁愿把贬值的货币揣在自己的兜中，认为只有这样才是实实在在的东西。上述种种原 23

万方数据因极大地降低了农民参保的积极性，以前参保的农民也纷纷退保。3．政府支持力度的缺乏

以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为指导思想的农村社会养老保险，一开始就缺乏 国家的资金支持。政策层面的支持能够很好地保证制度的实施与跟进，然而资金支持的缺乏却从根本上制

约了这一制度的发展，国家的责任被束之高阁。此外，从 20世纪 80年代以来的很长一段时间内，政府较多的将极其有限的社会保障资源投向了广大城市地区而非农村。政府支持力度的缺乏，即对农村社会养老保

险资金投入力度的缺乏，是导致这一时期农村社会养老保险遭遇困境的重要因素。(三)“新农保”制度迅速恢复与重建的原因

1．大量农民进城务工致使农村“留守老人”问题严重 随着改革开放的深入，我国城乡居民的收入差距日益加大。加之农村人均可耕地面积的减少，农业耕作 方式的进步，大量的农村剩余劳动力涌人了城市寻找新的生计和更多自身发展的机会。显而易见，在工业

化、城市化、现代化进程中，20世纪 80年代末以来的民工潮逐渐演变成了一种上升的趋势从 1997年的 8000

多万人到今天的近 24223万人。2 尽管大量的农民进城务工在增加个人家庭经济收入的同时也带动了城市

经济的发展，为现代化城市建设做出了巨大贡献。但是，大量农村青年进城打工，将孩子、老人留在家里，农

村留守老人问题日益严重。60岁及以上老年人的比例却呈上升趋势，1982年的比例为 7．8％，1990年为 8．

72％，2000年上升到 10．27％。据了解，目前我国 65岁及以上的农村留守老人近 2000万。当“留守老人” 已成为一种社会问题时；当公众出现公益性诉求时；当社会公共权利主体意识到问题已经妨碍社会发展时，“留守老人”问题就演变为了一种公共政策问题，这是新农保迅速恢复重建的政策诱因。2．老龄化问题出现，未富先老的格局开始形成2O世纪 7O年代推行的计划生育政策对中国的人口和发展问题着实起到了积极的不可忽视的作用，但

一味的控制人口数量，忽略代际更替，也造成国家老龄化问题的出现和未富先老格局的形成。中国已经步入了老龄化社会，现有老龄人口已超过 1．6亿，且每年的老龄人口增速近 800万，有关专家

预测，到 2020年，农村 65岁及以上老人的比例将近 15．6％。人口老龄化的巨大压力在给经济社会发展带

来沉重压力的同时，不仅考验着政府规划养老的能力，也给广大农村家庭带来了负担，这就迫切需要建立一

个完善的农村社会养老保险制度，以保障农民的基本生活需要得到满足，做到老有所养。3．建设社会主义新农村的提出 2005年 10月，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划 的建议》指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

五中全会强调要大力发展农村公共事业，这就意味着在加快经济发展的同时，农村教育、文化、医疗、社会保

障、基础设施等社会事业，也进人了加速发展期，这在客观上推动了新型农村社会养老保险制度的发展

三、制度思辨：新型农村社会养老保险制度的缺陷(一)在目标上，“新农保”保障水平低，很难起到养老作用 在农村地区，由于家庭规模的缩小，农民生产用地面积的减少和耕地生产力的下降使传统的家庭养老保

障和土地养老保障功能大大减弱，且呈现出日渐减弱的趋势。在这种情况下，毫无疑问，作为基本养老保险

制度的“新农保”逐渐成为了农民养老的主要依赖。24

万方数据

然而，就从当前各地试点情况来看，“新农保”远不能起到养老作用，很难弥补家庭养老和土地养老中失

去的保障。我们做这样一个简单的计算：很多试点地区，新农保个人缴费标准只有每年 100元～500元五

档，如果连续 15年每年购买 100元档的养老保险，按照现在的补贴标准和利率水平，年满 60周岁后，个人账

户的累计金额为 1950元，每月也只能领取 69元左右(1950／139+55)的养：老金，一天只有 2．3元，如果按照 现在的物价水平，扣除价格因素的话，这些养老金显然不足以维持一个老人正常的生活消费。当然，在制度的执行过程中，制度的宣传和管理所耗费的人力、物力和财力也将是一笔不小的支出。(二)在执行上，由于广大农民知识文化水平较低，对政策宣传理解不够，以及对政策持续性的顾虑，直

接影响了“新农保”参保率

一项公共政策能否得到有效的实行离不开政策的宣传效果，政策宣传可以使广大政策目标群体充分理

解政策的内容及与自身利益的紧密关系，从而使他们自愿地积极地接受政策。“新农保”的受益对象是广大 农民，农民的整体文化水平较低，农民根本无法理解政府下发的各种政策宣传文件和宣传单。大多数农村得 不到面对面的政策宣及了解，政策宣传小组很少走人所有农村进行宣传，尤其是那些以村支书为主要宣传人

员的农村，由于宣传人员本身对政策理解不准确更加大了广大农民对政策的理解。

加之，我国处于一个大变革时期，农民往往对一项政策发展的连续性怀揣着疑虑。因为农民无法预测未

来，对于一项终身的养老政策更是觉得遥遥无期，说不定哪天政策就变了。因此，在政策宣传过程中清楚地了解农民的顾虑是积极重要的，只有了解了并找出农民对“新农保”政策的理解差异，才能更好开展政策宣

传，才能抓住重点进行政策宣传。这样既能减少政策宣传过程中的成本，又能达到更好的宣传效果。

(三)在路径上，“新农保”强调个人、集体、政府三方的责任，由于个地方经济发展层出不穷，随着参保人

数的增加地方政府将难以承担巨大的财政压力 从政策的颁布实施起，“新农保”之于“旧农保”的新主要表现为其强调了个人、集体和政府的责权利的统一，努力探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2011年的《政府工作报告》中提出

要将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40％的县。我们要清楚的是，2009年新农保着手试点时的规划是，每年将 10％的县纳入新农保试点范围，到 2020年实现基本全覆盖。然而，2009年试点就达到了

11％，2010更是累计达到了 24％。显然，这项制度的发展速度是超规划的，超规划则意味着超预算。如果

2011年达到40％的话，那就意味着比原来的规划超额 10％，①平均年超速近 5％。以这样的速度超速发展下

去，到“十二五”期末，这项制度便实现了“全覆盖”，比原来的规划整整早了。5年，这对国家财政而言将是一 个巨大的负担。② 同时，个人账户养老金中地方政府的补贴也是一个相当可观的数字，地方政府的财政压力也会越来越

大。当然，由于新农保制度设计的初衷就主要强带了从中央到地方各级政府的财政责任，很难说的是，如果

到 2015年十二五期末新农保实现了全覆盖，那么会不会因为财政的巨大压力反而折腰。因此，政府在调动

农民参保积极性有所提高的过程中，当时机成熟，是否应当逐步提高农民参保额，相对减少政府在其中的财

政负担，将新农保从所谓的完全的政府“高福利”的形态中脱离出来。也许，这才是新农保可持续发展的重 要路径。

(四)在机制上，“新农保”采取完全积累的个人账户的管理机制，基金的保值增值难度较大 与“新农合”的现收现付制的基金积累模式不同，“新农保”的个账采取的完全积累式的基金积累模式。

①按照2009年 10％的试点增量计算，201 1年的试点范围实际应是 30％。②因为新农保政策规定，基础养老金部分是完全由国家财政负担的，所以超规划也就意味着超预算。完全积累式的基金积累模式的最大缺点就是基金的保值增值和基金运行风险难度较大。相关统计数据显

示，截至 2011年 3月底，全国已有4685万人参加新型农村社会养老保险，1570万人领取待遇，新农保基金累

积结余 242．69亿元。_4 随着“新农保”覆盖范围的逐步扩大，基金结余将逐年扩大，如何确保基金的保值增

值是当下急需考虑的一个重要问题。

为加，由财政部、人力资源社会保障部日前联合发布的，旨在强新型农村社会养老保险基金财务管理的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》规定，“基金结余除根据财政部门和人力资源社会保障部

门商定、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家债券或转存定期存款。除国家另有规定

外，任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行任何其他形式的投资。”显然，这样完全基于安全政

策导向下的基金管理机子制度很难确保养老基金的保值增值，基金的缩水额会越来越大。

四、总结

一项公共政策的制定，实施，乃至终止的过程往往要受到政治、社会、经济等多方面因素的综合影响。从

农村社会养老保险的制度变迁视角出发，我们可以发现新型农村社会养老保险制度在设计以及实施过程中

存在的基于目标、执行、路径和机制等方面的问题。如何改进和完善这一制度，更多的需要我们从政策科学 的角度，从公共政策分析的角度去探析，或许这会是农村社会养老保险制度设计的创新所在。参考文献：

[1]数据来源：劳动和社会保障部《劳动和社会保障事业统计发展公报》，1999，2000。[2]中新网：国家统计局报告：2010年农民工总量达到24223万人，http：／／www.daodoc.complete coverage of a new type of rural public

pension system should be immediately put on the development agenda．This article evaluates this policy from the

perspective of system transitron through interpretation of the development vein of rural public pension system in our

country，then analyzes the reasons for policy dilemma，focuses on the analysis of the existing defects of the new type

rural public pension system．

Key words：rural public pension system，system transition，policy evaluation