浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机_中国社会养老保险制度
浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国社会养老保险制度”。
浅谈我国社会养老保险制度的政府信任危机
【摘要】政府信任是近年来国内外研究的一个热点问题。公众对政府的信任是政府治理国家的基础。由于我国人口老龄化日益逼近，社会养老保险制度作为公众与政府之间的一个契约，如果得不到公众的认可将会导致严重的政府信任危机。本文将视角定位在我国社会养老保险制度中公众与政府的信任关系上，通过社会养老保险制度的政府不信任分析，最终提出提高政府信任的建议方案。
【关键词】政府信任 社会养老保险 信任危机
Abstract： Trust in government is one of the most popular iue in the past few years.the trust of public to government is the base of government management.For the coming of The ageing of the population, if the Social endowment insurance system which is a Contract between public and government can not be recognized, serious Government crisis of trust will be caused.This paper will focus on the trust relationship between the public and the government, try to analyze the reason for the distrust from public to government, and finally put forward the Solution to enhance trust in government.Keywords: Trust in government Social endowment insurance Crisis of trust
一、理论综述及问题的提出
政府信任是这些年来国内外研究的一个热点问题。对于政府信任的含义，不同的人有不同的理解。从国外的研究看，伊斯顿（Easton）将公众对政府的支持和信任形态，区分为特定的（specific）和广泛的（diffuse，也译为“散布的”）两种①。其中，前者指公众对政府政治产品的产出和政治权威当局整体绩效的满意，因此，民众是在检核他所认知的政治产出是否能够响应其需求之后才决定是否给予政府支持；后者则指公众对政权层次（regime level）的“政治标的”和“政治符号”的态度，而不问绩效如何。Miller 和Listhoug 认为，所谓“政府信任”（trust in government），乃是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估②。也就是说，“政府信任”是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本的评价③。大部分学者对政府信任的理解包含一个共同的观点：政府信任是公众与政府之间的关系，在这一关系中包含公众和政府两大主体。“公众”这一概念特指政府工作对象之总和，即与政府相互联系、相互作用的个人、群体或组织的总和，我们统称为政府信任的主体。近些年来，政府信任问题在国内也引起了许多学者的关注。李砚中博士在参考大量的国外研究成果的基础上，进一步分析认为公众对政府的信任本质上是对政府的认知与心里预期的差距所引起的，可以用公式“政府信任度=对政府的认知/公共期望”来表示。也就是说在公众对政府的认知不变的情况下，公众对政府的心里预期越高，信任度就越低；而一旦公共期望确立后，公众对于政府整体角色与运作的认知越趋向正面，对政府的信任度越会随之提升。部分学者进一步提出公众对政府的心里期待具体包括对政府公务人员的信任、对政府机构的信任以及对政府提供的公共产品的信任等，它既是主观的又是客观的。
对于政府信任的关注主要因为许多国家包括美国、加拿大、英国、西班牙、比利时、荷兰、挪威和瑞典等大部分国家从二十世纪中期以来，政府的公信力都在逐步下降，有些国家还是长期保持低信任度的状态，如日本和意大利。民众对政府的信任度江河日下成为了国家治理的一个重大危机。是何种原因导致公众对政府的信任度下降呢？Volcker等认为，“人们对于政府的整体表现评价低落以及对于政治人物绮丽幻想的破灭，是导致公众对政府不信任的主要原因”④。Yankelovich也提出三项正当性的危机导致了公众对于政治机构的嫌恶:一是道德的正当性危机(moral legitimacy crisis)，即对政治领导者的廉洁与品德的质疑;二是意识形态的正当性危机(ideological legitimacy crisis)，即对政治系统核心价值的怀疑;三是功能正当性危机(functional legitimacy crisis)，即对政府机制效能神话的觉醒⑤。
总的来说，目前的大部分研究，都停留在公众对政府政治产品的产出和政治权威当局整体绩效的满意的宏观层面。极少部分学者对基层政府的政府信任给予特别的关注，但对于政府特定的政治产品的政府信任研究几乎是一片空白，而这个空白点包括我国社会养老保障制度中的政府信任。本文试图着眼于我国社会养老保险制度，以此来研究我国社会养老保险制度的政府信任问题。
本文中，我国社会养老保险制度的政府信任就是指：我国公众对于社会养老保险制度这政治产品的满意度。借用Miller和Listhoug的研究表述，可以定义为：政府在制定和实行我国社会养老保险制度时，是否依据民众的规范性期待的一种评估。那么，对社会养老保险制度公众的政府信任情况如何？中国青年报社会调查中心和搜狐新闻中心联合实施的一项网络调查（截至发稿时共有4736人参与）显示：35％的人相信“现在每月交养老保险，到时候肯定有保障”，更多的人则认为这事儿真是说不好。本次调查中，92.1％的受访者对自己“走不动以后”的生活感到焦虑，而37％的人认为退休后自己生活水平将“严重下降”。许多人说“宁愿每月自己在储蓄罐里放上50元，也不愿意交养老保险”⑥。天涯社区里谈到社会养老保险的帖子也很多，许多网民们都对养老保险制度存在一定程度的质疑。虽然这些数据只能代表大部分网民的意见，但是的确可以说明人们对社会养老保险制度这一社会契约存在某种担心，存在一定程度的不信任。
二、社会养老保险制度的政府不信任分析
造成公众对社会养老保险制度的政府不信任的因素很多，如:公众对政府整体不信任，从而影响了对特定政治产品的信任度；政府机构人员的道德水平问题；转轨过程中遗留的历史问题；人口老龄化步步逼近，给养老保险带来的极大冲击；当前经济形势对社保基金保值增值的考验等等。具体分析包括以下几点：
（一）社保基金大案频频发生，政府人员道德水平遭质疑
由于负责我国社会养老保险基金的政治领导的不负责任、滥用职权或贪污受贿，造成了大额社保基金陷入危机或者有去无回，让公众感觉自己的钱在他们手里岌岌可危，非常缺乏安全感。回顾一下近些年来发生的社保基金大案：浙江金华某官员挪用社保金额达数亿元；上海社保基金案中，原上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规拆借社保基金达32亿元；山西太原社保基金挪用诈骗案，涉案金额近1.8亿元；黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金；河南濮阳市劳动保障局减免企业870多万元养老保险费换取6辆轿车使用等⑦。有人甚至说，养老金已成了地方“第二财政”。这里边涉及到监管责任缺失的问题，但同时凸显了我国社保基金相关负责人的品德问题。
（二）监管失灵，导致大量社保基金非法流失，保值增值困难
按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，“基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”这种基金管理方式是从基金的安全性出发的，没有考虑到基金的保值、增值问题。然而正是在这种看似保守的基金监管策略下，却发生了社保基金屡屡遭挪用甚至诈骗的案件。统计显示:在1986 年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回⑧。这些问题的发生突出反映了政府在监管责任上的不力。对于我国的社会养老保险制度，一直是我国政府在唱独角戏。社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息披露，没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的监督权和自由选择权，导致年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。长此以往，公众对社会养老保险的信任度将会不断下降，养老保险制度的推行将会遇到更大的困难。
（三）人口老龄化逼近与当前经济形势的双重挑战，供款问题令人堪忧 “截至2006年6月1日，中国六十岁及以上老年人口总数已达一亿四千六百五十七万人，其中城市老年人三千八百五十六万人，农村老年人一亿零八百零一万人。⑨”全国老龄办的预测结果表明，“中国在2005-2030这一时期平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28％,大大超过总人口年均0．66％的增长速度。到2030年，老年人口将达到3.51亿。⑩”人口老龄化的逼近对我国社会养老保障提出了很大的挑战，特别是养老保险制度。养老保险从现收现付向统账结合转轨，是客观情况的要求。但转轨过程中留下的历史问题，给养老保险的供款机制带来了很大的影响。社会统筹部分严重入不敷出，个人帐户被用来暗补而导致严重缺口。个人帐户无法做实，老龄化程度的进一步加深，我国社会养老保险制度步履维艰，公众难以无动于衷。
另一方面，目前我国面临比较严重的通货膨胀，养老保险基金遭遇贬值。我国对社会养老保险金的监管是相对保守的，这符合社会养老保险性质的要求，但养老保险金的增值保值的渠道太过于狭窄，这也给养老保险金的增值保值带来了挑战，同时使养老保险金抵制通货膨胀的能力大大下降。在面临较严重的通货膨胀的经济情况下，养老保险金的供款会面临很大的困难。而且目前我国养老保险资金分散，也降低了养老保险金的规模效应，降低了抵抗风险的能力。可以说监管机制的失灵同时一定程度上导致了供款机制的失灵，而通货膨胀又加大了社会养老保险制度实行的困难。
我国政府在面临历史问题与当下经济形势形成的双重挑战下，能否担当重任，确保公众上缴的社会养老保险基金安全，实现对公众的保障承诺。这让许多人都有所顾虑。
（四）地方统筹，社保关系转移过程有失公平
目前，我国农民工群体流动率特别高，整体的劳动人口流动率也不断加大。许多人都在各大城市不断地转移，社会竞争的激烈和各大地区吸纳人才的竞争，改变了传统大部分劳动者稳定的工作状态，除了政府部门、事业单位和大型国企外，许多劳动者特别是未婚的劳动者都在不同的企业、不同的地区不断地转移。而我国的社会养老保险制度现在大部分采取的是地方统筹，最高也只是省级统筹。劳动者在转移社保关系时，只可以转移个人帐户部分，社会统筹部分等于是留给了国家。社会统筹部分的养老保险费是虽然不是劳动者直接缴纳的，但是企业在给予劳动者报酬时会自动扣除社会养老保险缴纳的那一部分，而不是像有些人以为的：“社会统筹部分是在国家强制下，企业才上缴的，本身不归于劳动者所有，所以劳动者转移社保关系时只转移个人帐户并没有损失。”所以如果在转移社保关系时，无法转移社会统筹部分，这对劳动者来说是不公平的。这种不公平感会使劳动者对社会养老保险制度产生抵触的情感和行为，同时客观上也不利于促进人才市场的流动，难以使人力资源在全国范围内得到更加合理的配置。改革社会养老保险关系，建立跨地区的可转移接续的社会养老保险关系成为养老保险实践最迫切的一项任务。当然，对于农民工在城乡之间的社会养老保险关系的转移也是一个重要问题，但本文不在此方面作相关研究。
总的来说，降低我国公众对社会养老保险制度的满意度的因素有两大方面，这些因素可以借用Yankelovich提出的道德的正当性危机(moral legitimacy crisis)和功能正当性危机(functional legitimacy crisis)来概括。上面第一点反应的是道德的正当性危机，即公众对政治领导者的廉洁与品德的质疑，后面几点反应的是政府机构功能的正当性危机，即公众对政府机制效能神话的觉醒。
三、提高我国社会养老保险制度的政府信任程度的几点建议
社会养老保险制度是一把双刃剑，它既可以赢得公众对政府的支持，也能够使人民对政府丧失信心。公民对养老保险制度的不信任，可能导致公民对养老保险失去信心，从而影响到公众对缴纳养老金积极性，甚至产生拒缴危机。如何让养老保险取信于民，真正发挥社会保障的作用，可说是对政府以人为本、执政为民的诚意的最大考验。针对第二部分分析的结果，笔者尝试提出以下几点解决问题的措施，以防止不信任程度的不断加深，提高公众对政府的信任度。
（一）提高政府官员的道德水平，加强法制监督
养老保险基金是一个很庞大的资金库，它们掌握在个别机构和个别管理人员手中，管理人员的道德水平高低直接关系到资金的安全问题。对社会养老保险基金的管理人员要实行严格筛选，定期的给予职业道德方面的培训与考察；同时，应该尽快出台相关法律法规，以刚性的法律保证养老保险基金的“安全”。比如《美国联邦刑法典》中规定了“侵占养老金与福利基金罪”，新加坡在《中央公积金法》中更是设专章规定了针对养老保险各类犯罪行为。这些做法都值得我们借鉴。
（二）完善监管机制，防止基金非法受损，有效实现基金保值增值 完善监管机制，防止基金非法受损，有效实现基金保值增值，是我国政府取得公众对养老保险制度的信任的一项重要任务。笔者提出以下几点具体措施：
1、尽快出台一部规范全社会保障工作的基本法律——《社会保障法》，以此规范全社会社会保障的运行秩序。在此基础上制定社会保险基金管理、收支与运营的具体规章，指导社会保险工作。
2、完善社保基金监管的信息披露制度。政府向公众交代和负责，让公众来监督社会养老保险金的管理状况，赋予社保基金所有人知情权与监督权。
3、加强对养老保险基金的审计监督。要对社会养老保险资金的征收、管理、使用全过程进行审计监督。审计的重点是：在筹集上，是否按规定筹集社会养老保险基金，有无应征未征，随意减免的问题；在管理上，是否将基金及时纳入财政专户管理，结余资金是否安全存放，做到保值增值，有无挤占挪用，造成损失浪费的问题；在使用上，是否按规定标准给享受保险的职工及时发放，有无超过或降低标准发放或延迟发放的问题，通过审计确保社会保险资金的安全和有效。
4、借鉴外国经验，推进社保基金从严格限量监管转向审慎性监管，在保障基金安全的同时实现保值增值。在严格限量监管下，政府对社保基金投资具有明确的限制性规定，体现出强烈的政府管制色彩。而在审慎性监管模式下，政府较少干预社保基金的日常管理，主要是依靠社会中介组织来监督基金运营。这种监管模式的转变，将有利于增强我国社会养老保险基金抵制通货膨胀的能力。当然，要降低通货膨胀的经济形势对养老基金的威胁，在改善监管机制的同时，还要政府加强对经济的宏观调控功能，有效地防止货币贬值，保持经济稳定发展。
（三）由暗补转为明填，在人口老龄化最严峻时刻到来前做实个人账户 《中国老龄事业发展十一五规划》中提到，从2005年开始到2030年的25年,是我国应对人口老龄化的战略准备期，非常关键。首先，这一时期是我国人口快速老龄化阶段。全国老龄办的预测结果表明，中国在这一时期平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28％，大大超过总人口年均0.66％的增长速度。到2030年，老年人口将达到3.51亿。其次，这一时期是我国人口红利期。所谓“人口红利”指的是这一时期内生育率迅速下降，少儿与老年抚养负担均相对较轻，总人口中劳动适龄人口比重的上升，在老年人口比例达到较高水平之前，形成一个劳动力资源相对比较丰富，对经济发展十分有利的黄金时期。世界银行有一个测算，中国养老金体系在未来几十年中除了短暂的“人口红利期”略有盈余外，将长期处于赤字状态。中国只有在此时期内对养老保险体制进行及时改革并积累足够的资本，方能应对随之而来的抚养比例上升带来的压力，否则防范与化解养老金危机的机会将转瞬即逝。基于以上的原因，本人觉得我们应该抓住机遇，在2030年到来之前填补历史空缺，做实个人帐户，应对更严峻的挑战。
在此之前，为了支付当下的养老金，相关部门暗中将个人帐户的钱来进行填补，造成个人帐户名存实空，这让公众对此产生了很大的质疑和担忧。而不断地填补，也造成了个人帐户的缺口越来越大，这样下去，我国的社会养老保险制度的转轨会走向失败，面对越来越凸现的人口老龄化问题，我国社会养老保险制度也将越来越被动。历史的隐性债务责任在谁？旧养老保险制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上的，因此在理论和机制的构建上，排斥个人承担风险，将风险全部转移给国家，形成国有制下的就业——福利——保障三位一体的制度格局，从而产生了计划经济体制下的隐性契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险资金(包括职工的养老保险金)；国家承诺向职工提供就业——福利——保障三位一体的服务。在这一隐性契约的安排中，职工养老金外部化为国家所有和占有，风险也外部化为国家承担。所以隐性债务应由国家来承担责任。国家应该逐步停止以个人帐户来支付当下的养老金，并逐步做实个人账户。
（四）升级统筹级别，加强区域合作，逐步建立可转移接续的社会养老保险关系
建立可转移接续的社保关系是必要的，这已经成为广大公众和政府部门统一认可的意见。各地区现在都在积极探索具体的措施。劳动和社会保障部部长田成平在第十一届全国人大一次会议举行的记者招待会上也提到，要在实现社会保险省级统筹基础上，调研出台社保关系转移接续办法。加上进一步加强全国社会保险信息网建设，就有条件在全国逐步实行社会保险卡“一卡通”。总之，笔者认为建立这样一种机制是一个逐步实现的过程，它需要多方的共同努力和促成，同时也需要有长远的发展的目光。
1、逐步升级社会统筹的级别是必然的趋势。管理层级太多，社会养老保险资金无法发挥规模效应；如果只由地区统筹，社保将难以转移。
2、建立可转移的社会养老保险关系，协调地方利益是根本。社会养老保险关系转移最大的障碍本质上就是地方利益的冲突。国家有关部门应强化基本养老保险基金的调剂制度，通过养老保险调剂金，解决各地社保关系转移产生的资金不平衡，为社保关系跨省转移扫清障碍。
3、可考虑首先建立经济水平相近的区域之间的转移机制，然后逐步向全国范围扩大，最终实现全国转移。2007年6月9日在长沙举办的第四届泛珠三角区域劳务合作联席会议上，泛珠九省区劳动行政首长围绕“劳务合作”议题展开讨论，签署了《泛珠三角区域九省区劳动力市场信息网络平台建设建议书》，探索建立合作区域内跨省务工人员参加基本养老保险关系转移接续新机制。这是一个很好的开头，也让公众知道了政府在想公众所想，满足公众所需，增加了公众在社会养老保险实践中对对政府的信任。
4、建议政府部门简化相关转移接续流程，利用网络，发展电子政务，让转移在网络上进行，降低转移的时间成本，这将让政府很大程度地获得公众的认同。
四、结语
社会养老保险制度作为政府机构一种政治产品，它的产出能否让人满意，政府机构在制定和实行该制度时能否充分获得公众的信任，直接影响到制度的效果。要取得公众对政府的信任，就要求政府机构本着对公众负责的态度，在提高机构人员道德水平的同时，提高自己的管理水平，完善各项机制。我国人口老龄化的程度越来越严重，政府部门应抓住机遇，在人口老龄化高峰到来前做实个人账户，以应对日后沉重的负担。当前经济形势较严峻，政府机构要改革监管机制，在保障基金安全的基础上，提高养老保险资金的投资收益，促进基金增值保值。最后，可转移接续的社会养老保险关系的建立势在必行，以此来促进人口的合理配置，创建社会和谐。
注释：
①② [ 美] 戴维·伊斯顿.王浦劬, 等译.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社, 1989:377.Miller, A.H.and List houg, O.Political Parties and Confidence in Government: A Comparison of Norway, Sweden, and the United States [J].British Journal of Political Science, 1 990(Vol.20)：358.③ Miller, H.Political Iues and Trust in Government: 1 964-1 970 [J].American Political Science Review, 1 974(Vol.68, No.3):951-972.④ Volcker , Paul A.Et al.A Government to Trust and Respect: Rebuilding Citizen – Government Relations for the 21st Century [J].Washington, DC: The National Academy of Public Administration, 1999:201.⑤ Yankelovich , D.Coming to Public Judgment: Making a Democracy Work in a Complex World [M].Syracuse, N Y: Syracuse University Pre.1991:159.⑥ 董伟.民调显示公众普遍对靠养老金生活缺乏信心.参见http://zqb.cyol.com/content/2005-12/05/content_1212919.htm，2008年5月5日.⑦ 郭永刚.71.6％的公众感觉退休后只能依靠养老金.参见http://zqb.cyol.com/content/2006-12/04/content_1596221.htm，2008年5月5日.⑧ 夏涛.政府在社会养老保险机制中的责任缺失分析[J].重庆工商大学学报，2007(1).⑨ 中国60岁以上老年人口已达14657万多人.参见http://news.cyol.com/content/2007-12/18/content_1999137.htm，2008年5月5日.⑩ 李松涛.应对人口老龄化，未来25年是关键——访全国老龄办常务副主任李本公.参见http://zqb.cyol.com/content/2006-09/29/content_1527251.htm，2008年5月5日.参考文献：
【1】Volcker , Paul A.et al.A Government to Trust and Respect: Rebuilding Citizen – Government Relations for the 21st Century [J].Washington, DC: The National Academy of Public Administration, 1999:201.【2】Yankelovich , D.Coming to Public Judgment: Making a Democracy Work in a Complex World [M].Syracuse, N Y: Syracuse University Pre.1991.【3】Miller, A.H.and List houg, O.Political Parties and Confidence in Government: A Comparison of Norway, Sweden, and the United States [J].British Journal of Political Science, 1990(Vol.20).【4】Miller, H.Political Iues and Trust in Government: 1 964-1 970 [J].American Political Science Review, 1974(Vol.68, No.3).【5】李砚忠.政府信任:一个值得关注的政治学问题[ J ].中国党政干部论坛, 2007(4).【6】李砚忠.论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能 [ J ].晋阳学刊, 2007(3).【7】孙光德，董克用.社会保障概论[ M ].中国人民大学出版社, 2000.【8】傅企平.关于妥善解决农民工养老金转移难问题的建议.第十一届全国人民代表大会提案.2008 【9】夏涛.政府在社会养老保险机制中的责任缺失分析[J].重庆工商大学学报，2007(1).【10】马翠珍，刘晔.当前社会保险运行中的问题及对策[J].财金贸易,2000(12).【11】冯果，李安安.滥用与规制：我国社保基金的监管缺失及其补救[J].当代法学，2007(4）.【12】李砚中.论政府信任的产生与效果极其模型构建[J].学术探索,2007(1).
整合我国社会养老保险制度2014-05-09 13:24 来源：《中国社会科学报》作者：华侨大学公共管理学院 汤兆云近年来，我国城乡社会养老保险制度建设成绩显著。目前，包括城镇企业职工、......
我国养老保险制度（通用19篇）由网友“贱菌”投稿提供，下面是小编给大家整理后的我国养老保险制度，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助。篇1：我国社会养老保险制度 我国社会养老......
我国新型农村社会养老保险制度研究【摘要】：改革开放以来,为了尽快发展经济,加快工业化进程,在制度设计和安排上都体现了先城市后农村的发展理念,长此以往,形成了我国典型的......
浅谈我国新型农村社会养老保险制度 浅谈我国新型农村社会养老保险制度论文摘要：随着中国经济的发展和人口结构、家庭结构的改变，农村老龄人口的养老问题成为了国家关注的重点，......
摘要：文章通过分析我国农村人口老龄化问题、农村传统的养老模式所面临的严峻挑战和农村城市化进程加快给现行农村养老保险制度带来的新问题，说明建立健全我国农村社会养老保险......
