公务员制度概述_公务员制度概况

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•第一节 公务员与公务员制度 •

一、公务员概述

2、我国公务员的概念和范围

•根据公务法第二条 “本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”的规定，我国公务员的概念和范围的确定由三个因素：

•一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会公共事务职能；

•二是纳入国家行政编制。所谓行政编制是指执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，其工资和日常办公经费，由行政经费开支。•三是由国家财政负担工资福利。

•凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、其工资福利由国家负担的国家工作人员都属于公务员。

•据此，我国公务员的范围，包括七大系统的工作人员，即中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、国家行政机关的工作人员、国家审判机关的工作人员、国家检察机关的工作人员、政协机关的工作人员、民主党派机关（含工商联）的工作人员。

《关于公务员范围的规定》•（中发【2006】9号文件附件一）对公务员范围的具体规定： •第三条 下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：

（一）中国共产党各级机关；

（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；

（三）各级行政机关；

（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；

（五）各级审判机关；

（六）各级检察机关；

（七）各民主党派和工商联的各级机关。•

二、公务员制度 •

1、概念

•公务员制度在西方称为文官制度。所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。

•一般而言，公务员制度就是由法律法规所规定的有关公务员考试、录用、职务任免、职位升降、考核、奖惩、培训、工资福利待遇和退休等方面管理制度的总和。广义上的公务员制度还包括公务员的范围、公务员管理体制、公务员的行为规范等方面的内容。

2、公务员制度的内容

•根据广义上公务员制度的界定，其内容包括：（1）公务员的范围； •（2）公务员管理体制； •（3）公务员的行为规范（包括公务员的权利、义务和纪律）•； •（4）公务员管理制度（包括分类制度、录用制度、任免制度、职务升降制度、考核制度、奖励制度、交流制度、培训制度、工资福利保障制度、回避制度、违纪惩戒制度、辞职辞退制度、退休制度、申诉控告制度等）。•

一、西方公务员制度的产生的社会历史条件 •

1、工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。•

2、政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素。

3、民主主义的政治文化是西方公务员制度产生的社会文化背景。

4、中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴。•

三、西方公务员制度的特点

但从总体上来说都呈现出以下基本特征（主要内容）：

•第一，公开考试，择优录用。即绝大多数公务员都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级公务员职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。

•第二，严格考核，晋升唯功。考核是公务员制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对公务员的考核工作，一般都坚持职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面。考核成绩是决定晋升、提拔、奖励、退休待遇的唯一根据。

•第三，政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。

• •第四，官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。西方各国文官待遇普遍比较优厚，除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。

•第三节 我国公务员制度概况

一、我国公务员制度的建立和发展 •

1、我国公务员制度建立的背景

•我国公务员制度建立于20世纪90年代，它是中国社会政治、经济发展，特别是经济体制改革纵深发展带来的对传统的干部人事制度改革的产物。

•新中国的干部人事制度，是在民主革命时期根据地和解放区的干部人事管理制度的基础上，依据当时的基本国情建立和发展起来的。其特点是：

•(1)国家对全国的人才资源实行计划配置。将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部，由国家采取“统包统配”的方式，统一选拔、统一管理、统一使用。各行各业需要人才，都由国家制定计划，统一下达指标，统一分配或派遣。

•(2)采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。

•具体做法是，中央国家机关司、局长，省（市）正副厅局长，地委正、副书记、专员以上干部和重要工矿企业的厂长（经理）的选拔、考核、任免、调动等管理工作，由中央及其有关工作部门负责；县级机关及其派出机构的领导干部和与此级别相当的企事业单位的领导干部，由省级干部管理机关负责管理；县管理科（乡）级以下干部。

•(3)干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命（人们常将这种方式比喻为“伯乐相马”）。每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。

•(4)干部的工作、生活所需的一切物质资料都由国家负责提供。国家在按规定发级干部工资的同时，对干部的养老保险费用、医疗费用等也完全包下来，由国家财政现收现付。干部个人不缴纳保险费用，退休后仍由原工作单位负责管理。国家投资、单位集资（只占很小部分）建设住宅，以很低租金提供给干部居住。国家还兴建文化宫、俱乐部、图书馆、疗养院等文化娱乐设施，为干部提供服务，同时还解决干部乘车、就餐及幼儿入托等问题。

•这种管理方式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的。

•其好处是：可以计划调动和配置全国的人才资源，维护全国各地区人才资源的平衡。它对于巩固新生的国家政权，集中力量进行重点建设，曾起到过积极作用。但是随着社会主义事业特别是改革开放的发展，就越来越不适应了。

•其主要弊端是：缺乏科学分类，造成党政不分、政企不分、政事不分，忽视了国家机关、企业、事业单位的不同特点和各类人才成长的规律；管理权限过分集中，用人与治事相脱节，用人单位特别是企业事业单位缺少用人自主权；用人缺少法制和公平竞争，以至优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免。因此，改革这种人事制度势在必行。

2、我国公务员制度的建立和发展

•公务员制度的产生过程大体上经历了四个阶段：

•第一阶段：从1978年底至1988年3月是建立公务员制度的思路形成阶段。

•第二阶段：1988年3月到1993年8月，是公务员制度试点推行和法规修改形成阶段。•根据党的十三大和七届人大确定的建立公务员制度的原则和要求，国家人事部组织力量，对国家公务员制度的法规体系进行深入研讨。

•第三阶段：1993年10月到1997年9月，是国家公务员制度全面实施阶段。•第四阶段：1997年10月以来，进入公务员制度深化完善阶段。《公务员法》对《国家公务员暂行条例》的发展 ••与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在内容上对我国公务员制度作出以下几个方面的发展：

（1）扩大了公务员的范围 •《•公务员法》所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这表明我国公务员范围已不再局限于政府机关工作人员，而将扩大至符合上述三个条件的所有工作人员，即公务员范围将从行政机关扩大到党委、人大、政协、审判、检察、民主党派等机关的工作人员。

（2）分类管理更科学 ••“暂行条例” 对公务员进行分类管理只有原则而无具体的规定，仅简单地将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类 •同时，《公务员法》明确了职务与职级的对应原则，目的是构建公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。• •（3）“聘任制”明确予以规定（4）对公务员管理更为严格 ••公务员法突出了对公务员的严格管理：除规定了严明的行为规则和考核、惩戒制度外，还补充了许多新的规定，如规定公务员负有拒绝执行上级明显违法的决定和命令的义务.（5）对公务员权益保障更有力度 ••在公务员法中，对保障公务员合法权益作了许多新的规定。•

二、我国公务员制度的适用对象范围

•根据公务员法第三条和第一百零六条规定，我国公务员制度适用的对象有两类：公务员和参照管理人员。•

1、公务员

•如前所述，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的所有工作人员，具体包括人大、政府、法院、检察院、中国共产党和民主党派机关、政协机关中符合上述条件的工作人员。•

2、参照公务法管理的人员 •公务员法第一百零六条规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法管理。”。据此，参照公务员法管理的人员是指参照公务员法管理的事业单位（简称“参公管理单位”）中除工勤人员以外的工作人员。

三、我国公务员制度的指导思想和基本原则

（一）指导思想 ••《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”

•这是《公务员法》所确立的我国公务员制度的指导思想，也表现出我国公务员制度和西方国家公务员制度的根本区别。

（二）公务员管理的基本原则 ••根据《公务员法》第五条至第九条的规定，我国公务员管理或任用，应坚持以下基本原则：

•第一，公开、平等、竞争、择优和法治原则 •《公务员法》第五条：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。” •第二，监督约束与激励保障并重原则

《公务员法》第六条 ：“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。” ••第三，任人唯贤、德才兼备原则 •第四，分类管理和效能原则

《公务员法》第八条：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。” ••所谓分类管理，是指以工作任务和工作性质为主要依据，通过对“公务员”进行科学合理分类，按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。

•分类管理原则在公务员制度中的主要表现有： •一是职务分类，“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”； •二是录用考试内容分类，“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。”； •三是培训分类，机关“对公务员进行分级分类培训”，“对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。” •四是工资制度分类，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”，“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。” •所谓效能，是指要讲究效率，提高管理效能。效能原则要求按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能、合理设置机构，优化人员结构；还要尊重人才，发现人才，合理使用人才，并把他们配置在最佳位置上，充分发挥他们的积极性和潜能。制定《公务员法》，就是要在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位职责和任职资格条件，以提高效能。•第五、依法履行职务行为受法律保护的原则 《公务员法》第九条规定：•“公务员依法履行职务的行为，受法律保护”。

•按照现代行政法治观，公务员的职务行为理应受到监督约束，同时也应受到法律保护。《公务员法》对公务员的权益保障主要体现在如下几个方面： •一是规定了公务员的八项权利；

•二是强调了对公务员不利的处理、决定要以书面形式进行通知； •三是要求处分公务员时必须听取本人的陈述和申辩；

•四是规定对省以下机关的申诉处理决定如果不服还可向上一级机关再申诉一次； •五是针对聘任制公务员明确了仲裁程序，对仲裁决定不服还可向人民法院提起诉讼。•

四、我国公务员管理体制 •

1、公务员管理体制概述

•所谓公务员管理体制是指公务员管理机构的设置及其相互关系的制度。•西方公务员管理体制大致有三种类型：部外制、部内制、折衷制。（1）部外制 ••部外制是指人事管理机构设在行政系统之外，独立统掌人事大权的制度。这种独立于行政系统之外的人事管理机构，不仅独立行使官员的考试权，负责录用选拔人才，还同时掌管官员的考核、培训、晋升、工资、奖惩、退休、抚恤等各项事务。（2）部内制

即人事行政的管理机构设立在行政系统内部，各行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度。政府下设的人事行政机构，主要是制定政策，监督协调各部门工作，提出人事行政的一般原则，而不管人事管理的各项具体工作，官员考试录用、考核、奖惩、任免、交流调配、工资、培训等事务归本部门负责。•（3）折衷制

•折衷制是指介于部外制和部内制之间的一种管理体制。在行政系统之外有独立的人事管理机构，各行政部门内部也设立相应的官员管理机构，部外机构专管官员的考试，其他人事行政事务归各部门自行管理。•

2、我国公务员管理体制 •公务员法第十条：“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。”（1）机构设置 ••根据第十条规定我国公务员管理机构分为两类：一类在政府中设立的公务员综合管理机构，一类是设立在各部门的公务员管理机构。政府公务员综合管理机构又分为中央公务员综合管理机构和地方公务员综合管理机构。•

五、我国公务员制度的特点

1、与西方文官制度相比，中国国家公务员制度鲜明的中国特色表现为： •第一，坚持党的基本路线，不同于西方的所谓“政治中立”。中国国家公务员制度要求，国家公务员必须坚持党的基本路线，执行党的路线、方针和政策，国家公务员中的共产党员，必须参加党的组织生活，执行党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。所有这些，都与西方国家要求文官不得以公务员身份参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等“政治中立”的要求，有着本质的区别。•第二，坚持“党管干部”原则，不同于西方文官管理独立于党派之外。中国国家公务员制度是党的干部制度的组成部分，各级政府组成人员和其它重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委决定或推荐，依法由各级人大选举产生或政府任命。而西方文官制度则强调文官管理是由独立于党派之外的专门管理系统负责，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，任何党派无权管理文官。•第三，坚持“德才兼备”的用人标准，不同于西方国家只强调文官的业务水平。《公务员法》规定，国家公务员的录用，实行公开考试，严格考核，择优录用，并把考核政治思想和道德品质的结果作为是否录用的重要条件；在职务晋升上，坚持德才兼备原则，注重贯彻执行党的基本路线的表现和工作实绩；在考核方面，强调对国家公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面考核。而西方文官制度在用人标准上，有的强调所谓“专才”，有的强调所谓“通才”，但都把业务知识和能力作为用人的主要条件。

•第四，坚持为人民服务的根本宗旨，不同于西方强调文官是一个单独的利益集团。中国国家公务员制度规定，国家公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不贪污受贿，不谋私利，自觉接受群众监督。国家公务员除了人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。而西方的文官是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是雇员和雇主的关系，文官工会为了文官的利益经常同政府谈判，并设有专门的机构调节文官集团与政府的关系。

•第五，坚持领导职务任用交流制度，不同于西方“政务官”和“事务官”的截然分野。我国公务员分为领导职务和非领导职务两大序列，他们之间根据需要，可以相互转任。与此同时，政府机关领导干部和党的机关领导干部、其它国家机关领导干部以及企事业单位的领导干部，可以通过一定的程序和办法相互交流。而西方文官制度实行所谓“两官分途”，“政务官”与“事务官”是两个截然不同的体系，强调“政务官”“政治化”，“事务官”“职业化”，相互之间不能转任。

•杨士秋(人力资源社会保障部副部长、国家公务员局副局长)：公务员制度从我国国情出发，与中国特色社会主义政治制度相适应，充分体现和反映了我国政治体制的特点和要求，具有鲜明的中国特色，主要体现在以下五个方面：

•一是体现在公务员队伍的领导上。公务员制度贯彻党的干部路线方针政策，坚持党管干部原则，这是区别于西方国家公务员制度的重要特征。

•二是体现在公务员范围的界定上。公务员范围包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联等七类机关工作人员，充分体现了我国政治制度的基本特点。

•三是体现在公务员队伍的管理上。公务员法进一步把公务员划分为领导职务和非领导职务两部分，把公务员职位划分为三个类型，把公务员任用划分为选任制、委任制和聘任制三种方式，这种统一领导下的分类管理也是我国公务员制度的一个重要特色。

•四是体现在公务员的来源上。公务员队伍的入口有考录、调任、公开选拔等多种方式，其中最主要的是考录制度。

•五是体现在公务员的监督约束和激励保障并重上。公务员法规定了公务员的条件、义务和纪律，明确了公务员考核、惩戒、离职后的从业限制等，体现了对公务员的严格要求、严格管理和严格监督。•

2、与以往的干部人事制度相比，我国公务员制度强烈的时代特色表现为：

•第一，建立了科学的分类管理制度。国家公务员制度明确界定了国家公务员的范围，对传统意义上的“国家干部”实行分类管理。国家公务员制度只适合于国家机关（人大、政府、法院、检察院）、党委、政协和民主党派机关，与企业、事业单位的人事管理制度相区别，从而改革了以往无论什么管理干部，按照一个模式进行管理的办法。不言而喻，国家公务员制度的建立，标志着中国人事分类管理制度的初步形成。•第二，引进了公平的竞争激励机制。在“进口”上，改革了过去那种“统分统配”、凭关系进机关的做法，实行公开考试，严格考核，择优录用的办法；在职务晋升上，贯彻“实绩制”原则，听取群众意见，提倡公开竞争，注重工作实绩，按照德才兼备的标准选拔优秀人才，有利于克服少数人圈定人选的弊端。在“出口”上，对不称职人员区别情况，给予降职或辞退，做到优胜劣汰，保证国家公务员队伍的素质。•第三，强化了正常的新陈代谢机制。公务员制度在健全退休制度的同时，增加了出口，例如对部分职务实行聘任制，做到能上能下；对年度考核连续两年不称职的，要给予辞退；另外，国家公务员还可根据规定辞去国家公务员职务。所有这些措施和办法，有利于保证国家公务员能上能下，能进能出，增强国家行政机关的生机和活力。•第四，构建了廉政、勤政的约束机制。公务员制度把廉政的要求贯穿于国家公务员的权利、义务、纪律、晋升、考核、奖励、回避、等各个单项制度之中，使国家公务员能够依法行使权力，保证廉洁奉公；通过义务、纪律、职位分类的明确规定以及把考核结果与职务升降、晋级、增资等直接挂钩，做到功过分明，克服“干好干坏一个样”的现象，激励国家公务员勤政务实，努力工作，提高工作效率。

•第五，形成了比较配套的法规体系。除了国家公务员制度的总法规，即原来的《国家公务员暂行条例》和现行的《公务员法》之外，还制定了各个单项条例及其实施细则，形成了一套比较配套的法规体系，使国家公务员的管理有法可依，逐步走上法制化的轨道。