13第一部分行政制度的基本原则和组织_第三章基本原则和制度
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第一部分 行政制度的基本原则和组织（第四章 联邦文官制度）（之一）
【类目书名】美国行政法（上）
【类名】行政法
【著者】王名扬
【编审】黄曙海
【书名】美国行政法（上）
【出版社】中国法制出版社
【版本】19950101 【页号】194—205 【责任编辑】祝立明
【封面设计】徐晓平
上一章说明了联邦行政机关的组织和权力。一切组织由人构成，一切权力由人行使，行政质量的高低决定于组成行政机关人员质量的高低。不可能设想庸碌无能的行政人员会产生高效率反映公众利益的行政活动。美国联邦政府中，总统是最高的行政长官，由选民选举产生，对选民负责。总统以下的行政人员分为二类：一类为数目不多高级的、非职业性的、具有政治地位的行政官员。他们决定政策，没有固定的任期，总统对于他们的任职有自由支配的权力，他们是政务官。另一类是辅助上述人员决定政策并执行政策的职业行政人员，他们人数众多，是行政人员的主体，地位由法律保障，不能任意免职。他们是常任文官，一般称他们为事务官。规定常任文官的法律称为文官法或文官制度。文官制度是行政质量的保证。文官法有的由国会制定，有的由总统以行政命令制定，数量众多，内容广泛，应由专门行政法学研究。以下的说明是文官制度基本的概念，作为上章行政组织的补充。──────194页──────
第一节 近代文官制度的建立
一 文官制度的意义和目的文官制度在行政法上有特殊的意义，不是指规定全部文官的法律，而是指规定一定范围以内的文官的法律。文官一词，就其广义而言，包括政府中除军职人员以外，其他由任命而担任文职的人员。因此，立法部门、行政部门和司法部门由任命而担任文职的人员，都是文官（注：美国法典第五编第2101节。）。文官制度中的文官范围较窄，只包括行政部门被任命担任文职的人员（注：美国法典第五编第3301节。）。在法律没有特别规定时，不包括立法部门和司法部门被任命的人员，军职人员、司法人员、立法部门职员的地位，由其他法律规定，不受一般文官法的支配。行政部门的文职人员，虽然绝大部分都受文官法的支配，也有例外情况存在。少数行政人员由于工作性质特殊，不受一般文官法的支配，下面另有说明。
文官法的目的是在文官的任命和使用中建立功绩制。文官的录用，原则上要经过公开的竞争考试，选拔最优秀的人员。排除文官任用中受党派利益和小团体利益的支配，也排除任人唯亲的恶习。一旦录用以后，职员的工资、晋升，以工作成绩作为标准，排除政治因素的干扰。没有法律规定的原因，不能根据政治意见、种族、性别、宗教信仰的不同而受到歧视，任意免职或降低职位。职员的纪律处分受到实体法和程序法的保障。任何政党不能强迫职员捐献，或为政党的利益参加某项政治活动。
功绩制的实施，保障文官受到公正的待遇，地位稳定，安心工作。文官凭自己的才能任职，不用奉迎某人或依附某党。然而功绩制的主要目的，不在保障文官个人的利益，而在保障国家的利益和公众的利益。录用优秀人员担任行政工作是提高行政效 ──────195页──────
率的基础，符合公众利益和国家利益的要求。
二 文官法的范围
如前所述，文官法不适用于军职人员和立法部门以及司法部门的文职人员，他们另有法律支配，对于行政部门，也不是全体职员都受文官法的支配。因为文官法的一项重要内容是通过竞争考试建立功绩制，竞争原则和考试原则往往同时使用，即使在没有竞争的时候，也应有某种形式的考试作为评定功绩的标准。但是在行政部门内部，有些职位具有政策决定权力。总统对于担任这类职务的人，必须具有较大的支配自由，不能受文官法的束缚。有些职位需要高度的专门技术知识，这类官员不能通过竞争考试得到，还有其他某些情况不能或不宜通过考试录用，因此存在一些例外情况，限制文官法的适用范围。这些例外或者根据宪法或法律的规定产生，或者由总统的行政命令规定产生。
联邦宪法第2条规定，联邦政府高级官员的任用，由总统提名，参议院同意后任命。需要参议院同意而任命的官员，大部分具有政策决定权力，例如部长、副部长以及重要行政机关的高级负责人员，他们的任命出于正常的政治考虑，因此需要参议院同意而任命的官员，不适用公开竞争考试（注：美国法典第五编第2102节。）。但是参议院同意而任命的官员，不是全部都具有政治权力。因此法律又规定，即使需要参议院同意而任命的官员，法律可以特别规定需要通过公开竞争考试，或者参议院可以要求通过公开竞争考试后任命（注：美国法典第五编第2102节。）。例如第一级，第二级，第三级邮局局长的任命需要参议院的同意，仍然需要通过考试。
美国1987年的文官制度改革法，为了增加文官制度的灵活性，创设一种高级行政职位，担任这类职位的官员不需要通过公开竞争考试（注：关于高级行政职位看后面的说明。）。──────196页──────
有些行政职务虽然不是高级职位，但是具有机要性质，任用条件全凭信任关系，当然不能通过考试录用。例如机关长官的私人秘书，机要顾问，机密情报人员，根据其职务本身性质，不通过公开竞争考试录用。
除上面提到的高级技术人员不能通过公开竞争考试录用以外，临时性质的工作人员，也不通过公开竞争考试录用。
行政部门职员受文官法的支配是原则，必须注意法律和行政命令中规定的例外情况。美国法律称通过竞争考试的人员为分类人员，不经过竞争考试的人员为非分类人员（注：美国法典第五编2102节。）。
三 分赃制的兴起
美国近代文官制度的建立是对分赃制（spoil system）的反抗。说明美国文官制度，必须从分赃制开始。
分赃制是把行政职位看成是在选举中取得胜利的政党的战利品，由政党自由分配给本党党员和在选举中赞助本党的资本家和工作人员。官员的任用不问才能，而以对党的服务作为标准，以行政职位作为加强党的机构的工具。在全国和各州主持政党工作的少数党魁，可以决定行政职位的分配。美国总统凭政党的支持而产生，一旦执政以后，大量撤换前任总统任命的非本党的行政官员，而代之以本党的党员。这种制度类似中国封建时期的一朝天子一朝臣。在新皇帝打下江山，改朝换代的时候，全部官职由他分配。
分赃制度在联邦政府盛行于1829年以后，但其开端在第三任总统杰菲逊时（1801～1809）已经出现。美国第一任总统华盛顿（1789～1797）任命行政人员全以被任命者的才能是否胜任作为标准，第二任总统亚当斯（1797～1801）任命行政人员能够保持华盛顿的高风格。因为美国在独立以前，对英国统治者在殖民 ──────197页──────
地官员的腐败无能，深恶痛绝，行政腐败是促发美国革命的原因之一。革命胜利以后，鉴于殖民地时期的经验，新总统在用人时，能够严格要求，着重考虑被任用者的才能。亚当斯总统在任职期间虽然任人唯贤，但在卸任之时未能保持晚节。亚当斯属于联邦派成员，第三任总统杰菲逊属于反联邦派的民主共和党成员，亚当斯在卸任的前一天，任命大批联邦派人员担任各地法官。杰菲逊总统执政以后，发现行政职位大部分为联邦派人员占据。他认为这种状态不公平，行政职位应当由两党平分。杰菲逊如何对付联邦派官员呢？他在给友人的信中写道：“如果适当地分配官职是公正的话，怎样得到空缺呢？死亡者少，辞职者无，除了免职以外难道还有其他方法吗？ ”（注：转引自Paul P.van
Riper:History of the United states Civil Service,1958,p.72.）在他任职的第一年，比较谨慎。第二年开始，大胆撤换一批联邦派官员，代之以本党党员。但是撤换工作在第三年时立即衰退，因为杰菲逊的目的不是撤换全部联邦派官员，而是求得两党势力平衡。在达到平衡状态以后，立即停止撤换工作。杰菲逊虽然撤换一部分联邦派官员，他在任命行政人员时还保持华盛顿的作风，着重才能。然而杰菲逊总统提出的公平分配官职理论，为后来的分赃制所利用。杰菲逊总统以后，第四、五、六届总统属于杰菲逊同党，总统在任命行政人员时着重才能，不考虑党派因素。分赃制在联邦政府大量流行是从第七届总统杰克逊（1829～1837）时开始的。
杰克逊是激进的民主派人士，主张改革行政制度向更民主方向发展。他认为官员长期任职，视职位为一种财产，违反民主政治。这种制度所得者小，所失者大。在他看来政府工作非常简单，任何有理知的人都能从事。行政职位应当轮流担任，任何人不能久占。在轮流任职的号召下，大批毫无训练没有才能的人被任命担任行政职务。他们任职的期间很短，不能在工作中积累经验。结果政府用人不再考虑才能，纯粹从党派利益出发，行政成 ──────198页──────
为安插党员的工具。求职者唯一的途径是为党服务，奉迎党魁意志，党的利益高于一切，把党的利益和国家利益及公共利益等同起来。只有党魁意志，无所谓公共意志。分赃制首先出现在美国各州，纽约州从1777年起已经出现分赃制，每届选举以后，胜利的党免除反对党的全部政府职位，由本党党员代替。杰克逊总统1829年把这个制度引入联邦政府，此后，分赃制在联邦政府大量流行。一个新当选的总统，大部分时间为求职者的要求所占据。即使象林肯这样有才能的总统（1861～1865），也不能摆脱分赃制的束缚。
分赃制的拥护者认为分赃制是维持政党存在必不可少的工具。没有行政职位的报酬，无人愿意替党服务，党的组织不能巩固，而政党的存在是民主政治必要的条件。总统如果不能在行政部门安插效忠于他的人，他的权力将被削弱，政策难于推行。总统的助手如果必须和不同党的部下工作，他将难于指挥和控制部下。最后，他们认为职位轮流可以定期在行政机构中输入新鲜血液，防止行政僵化。反对分赃制的势力从1850年时期起开始形成，在十九世纪七十年代和十九世纪八十年代逐渐壮大，导致1883年文官法的制定。这个法律在行政领域内用功绩制代替分赃制，建立近代的文官制度。
四 近代文官制度的建立
（一）反对分赃制的势力
反对分赃制的势力由三种因素构成：
1.上层社会的民主改革派
这一部分力量大都是曾经拥护解放黑奴的自由派人士。他们从自由民主的要求出发反对分赃制，认为分赃制代表另一种形式的奴隶制，少数党魁利用行政职位奴役人民。分赃制的结果
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产生一批新的贵族，分配官职，掠夺人民财富。任官者唯一本领是奉迎党魁意志，毫无行政才能，社会道德败坏，民族风格沦落。分赃制的结果导致新的专制主义，因为取得政权的政党利用行政职位报答为党服务人员，保障在下一次选举中有人愿意继续为党服务。分赃制忽视人民意志，破坏民主政治。他们认为继黑奴解放以后，美国需要第二次解放运动，从分赃制下解放出来。
2.中产阶级工商企业界人士
他们从经济效率和经济发展观点出发反对分赃制。在分赃制下，行政人员的任用不凭才能，而凭党派关系，到处流行无效率不称职现象，浪费国家财富。对工商界而言，一个有效率的邮政和海关对他们企业的发展非常重要。从十九世纪七十年代以后，行政职务增加，更需要任用有效率的行政人员。分赃制妨碍经济的发展，企业界人士成为反对分赃制的主要力量。他们在全国各大城市组织反对分赃制的团体，利用舆论工具进行广泛宣传。这一部分力量在建立美国近代文官制度中，作出了极重要的贡献。
3.总统和国会关于任用行政人员的矛盾
总统对于行政人员有任命权、免职权，可以利用行政职位巩固自己权威。总统权力的扩张引起国会议员的不满，议员受自己拥护者的请求，也要求参加政府肥差事的分配，以保障自己继续当选。国会具有的权力使它能够对总统施加压力，参加官员的任用。参议院对高级官员的任命有同意权，国会可以行使立法权规定官员任用的资格，限制总统的权力。特别是国会具有预算权，控制政府的钱袋。总统在任用行政人员时，必须考虑议员的要求，双方之间经常产生矛盾。分赃制加剧总统和国会之间的矛盾，解决矛盾的方法为取消行政人员任用的推荐制度，代之以考试制度选拔最优秀人才。──────200页──────
以上各种因素的配合，导致废除分赃制的运动逐渐壮大。在上世纪七十年代末和八十年代初，成为一股不可抗拒的力量。此外，1881年的一次意外事件也对分赃制的取消产生促进作用。1881年，加菲尔德当选为美国总统。由于未能满足求职者的要求，就职四个月后被失望的求职者刺杀身亡。这一事件在社会上引起义愤，扩大改革派的势力，导致1883年文官法的制定，建立以功绩制为基础的近代文官制度。
（二）1883年的文官制度法
1883年的文官制度法也称彭德尔顿法（Pendelton Act），因为法律草案是由参议员彭德尔顿提出的。这个法律在很大程度上参考了英国在上世纪五十年代进行的文官制度改革（注：参看王名扬：英国行政法，第38—40页。）。法律规定设立一个文官事务委员会执行文官制度法，委员会由三名成员组成，由总统提名经参议院同意后任命，任期6 年，但总统对他们有免职权。为了保障委员会的非党派性质，三名成员不能属于同一政党。委员会的职权包括：制定法规以执行文官制度法，对联邦政府的行政职位进行分类，在文官的任用、晋升、工资中贯彻执行功绩制原则，对违反功绩制的行为进行调查，向总统和国会提出年度报告，说明文官制度法执行的效果并建议改革措施。
1883年的法律在文官的录用和组织方面，以三个原则作为基础：竞争考试原则，文官地位相对稳定原则，文官政治中立不为党派利益服务原则。功绩制的最基本原则为文官的录用和晋升必须以才能作为根据，不是以政党利益作为根据。评定才能的方法为通过公开的竞争考试，免除竞争考试必须有法律或法规的规定。文官的晋升如果不通过竞争考试，至少也要通过考试确定。考试制度本身已经包含文官地位相对地稳定，因为已经排除政治影响。凡是经过考试而录用的文官都是分类的文官，法律规 ──────201页──────
定任何分类的文官，不能由于拒绝政治服务而被免职，文官事务委员会对于政治免职有调查权。法律还规定任何人不能强迫分类的文官从事政治活动，同时也规定上述文官不得对任何政党捐献。文官对于政党的活动必须保守中立。文官为国家的利益服务，不是为任何政党的利益服务。
文官事务委员会的建立为文官制度的改革建立一个中央机构，负责把功绩制的理想转变成为现实。但是功绩制的实施在1883年只是一个开端，在当时联邦行政部门的13,900名文官中，实行功绩制的文官只占10.5％，其余文官暂时还不包括在功绩制内。文官制度改革运动在1883年以后，趋向二个方向发展：1.扩大功绩制的范围；2.改善功绩制的实施。就功绩制范围的扩张而言，1940年底已经达到行政部门文官的73.4％（注：Civil Service Commiion: History of the federal civilservice,1941,pp.59—60.）。目前美国联邦行政部门实行功绩制的文官在80％到90％之间。建立近代文官制度的基本法，除1883年的法律以外，其他一个重要的法律是1923年的职位分类法。如果没有客观的职位分类，功绩制很难实施。
（三）1923年的职位分类法
文官事务委员会成立以后，早期的工作为努力消灭分赃制。这方面取得成绩以后，第二步工作为使政府范围内的人事管理更合理化。在这方面所采取的主要步骤是建立一个统一的客观的职位分类制，作为决定录用、晋升、工资、退休金等的客观标准。1883年的文官制度法称以考试而任用的文官为分类文官。这种分类是以文官的身份而进行的分类，即：有些文官是经过考试的，有些文官是没有经过考试的。这是对人的分类，不是对工作的性质、技术的难易的分类，后一种分类是对事的分类。由于只有对人的分类，没有对事的分类，有时两个行政职位所作的工作相同，在不同的机关中有不同的称呼，不同的待遇和不同的社 ──────202页──────
会地位。联邦政府在1883年的文官分类以前，在1853年，曾经对职员的工资进行分类。部内一般职员的工资区分为四等，领导一个单位的职员的工资区分为二等。这种工资分类也是以人为标准，是品位和官阶的分类，不是以职务为标准的分类。每一职员的工资属于何等，由部长自由决定。每一职员做何工作也由部长自由决定。工资低的职员所做的工作，其难度可能超过高工资的职员。各部之间没有一个统一的机构，监督和协调部长关于工资和职务的分配的决定。所以在1923年以前，美国只有人员的分类，没有工作的分类，没有对每个行政岗位的工作进行分类，作为决定考试和工资的客观标准。由于对职员的管理没有一个统一的和客观的标准，各机关对于工作相同的职员，或者对于经过考试而录用的职员，在工资和其他工作条件方面，可能差别很大，引起职员的不满。相同的工作称呼和待遇不一致，在机关之间调动职员也很困难。文官事务委员会成立不久以后，已认识到需要建立一个客观的统一的职位分类系统，作为考试和工资的根据，达到以事择人，以事定薪的目的，而不是以人定薪。
1919年，国会两院成立一个工资再分类联合委员会，调查华盛顿各部职员及哥伦比亚特区市政府职员的工资，并对工资再分类提出建议，以达到对性质相同的工作，给予一个一致的公平的工资。1920年，委员会根据调查的结果提出一个报告，其中显示出各行政机关之间，在工作的称呼和工资上存在惊人的差别。例如对高级档案和记录书记员这个岗位，竟有105种不同的称呼。虽然他们所做的事相同，工资差别从年俸720美元到2,400美元。委员会的报告公布以后，从1920年起，国会讨论了一些不同的分类和工资提案，最后在1923年制定职位分类法，1924年开始实施。
1923年的职位分类法对文官从事的工作，按其性质的不同 ──────203页──────
分为五大类：专门技术类、次专门技术类、文书、行政和财务类、保管类，文书机械类。每一类中按工作的难度，重要性以及责任的大小分为若干不同的职称（grades）。法律对于每一职称的工作，作一简单的、概括的说明，并规定一个工资幅度。每一职称内部分为若干职等（claes），包括在同一职等中的岗位（positions），其工作的性质、难度、重要性、责任基本相同。每一职等的工作必须具体说明，作为行政管理的指导。文官的录用、考绩、工资依其工作岗位所属的职等、职称、职类而确定，这是一个客观的统一的标准。1923年的法律，最初只适用于中央各部和哥伦比亚特区市政府的职员，以后逐渐推广适用于联邦政府在地方上的行政机关。不适用职位分类法中一般工资规定的文官，其工资待遇另由特别法规定。1923年的法律以后经过多次修改，执行这个法律的机构最初为人事分类委员会，1932年起改由文官事务委员会执行。职位分类和竞争考试一样，是建立近代文官制度的基础。
（四）实行功绩制的主要因素
近代文官制度的核心为功绩制，实施这个制度涉及到很多专门问题，需要特别研究。现就实施功绩制的主要因素简述如下：
1.建立一个公正的中央人事机构，不受任何政党控制。该机构的职员必须具有人事管理的专业知识。
2.制定一个职位分类计划，对每个行政岗位，根据其工作的性质、难度、重要性、责任的不同，进行分类。制定一个职位分类系统作为录用、定薪、晋升、调迁的标准。
3.举行竞争考试，选拔优秀人才。考试制度应具备必要的灵活性。
4.有一定的试用期间作为考试制度的补充。──────204页──────
5.工资水平能够吸引和保留合格人员，并鼓励职员做出优越成绩。工资应根据物价指数而调整。
6.在职训练计划是维持和提高职员水平的重要制度。
7.统一的工作条件，例如工作时间、假期、公伤补助、津贴等力求一致。
8.调动工作必须结合工作的需要和职员的同意。
9.纪律处分必须毫无偏私，有一定的程序保障和申诉机会。
10.文官保持政治中立。这个原则对政党和文官的活动都有一定的限制。──────205页──────
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