开展党风廉政建设规章制度督查整改的实践与探索_党风廉政建设整改措施
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增强规章制度的执行力 筑牢党员干部的防腐墙 ——长沙市开展党风廉政建设规章制度督查整改的实践与探索
今年初，省委把长沙确定为全省预防腐败试点城市。我们按照党的十七大提出的反腐倡廉建设要更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求，从２月开始，在市直机关单位开展了执行党风廉政建设规章制度的督查整改活动，探索了制度执行的监督机制和预防腐败的有效途径，促进了党政机关的廉政建设和经济社会的率先发展，得到了干部群众的真心拥护和社会各界的较高评价。省纪委向全省通报推广了长沙市的做法，省委常委、省纪委书记指出，长沙市的做法“在全省是第一次，很有推广价值”。中共中央政治局常委、中纪委书记贺国强同志批示，“制度建设对反腐倡廉至关 重要，而制度建设贵在落实。长沙市的做法具有借鉴意义”。《中国纪检监察报》、新华网等报刊媒体对这一做法作了重头宣传推介。
一、主要做法
年初，围绕如何深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，市委采取多种形式，广泛听取了全市各级干部群众的意见。大家在对反腐倡廉工作给予充分肯定的同时，希望市委始终坚持一手抓惩治腐败，一手抓预防腐败，特别是对党风廉政建设规章制度的执行不力提出了意见。基于此，我们决定以增强规章制度的执行力为切入点，筑牢党员干部的防腐墙，切实从源头上铲除腐败滋生蔓延的土壤，最大限度地遏制和减少腐败现象。
首先，统一思想认识。２月１７日，市委常委召开会议，研究党风廉政建设和反腐败斗争，针对广大干部群众反映强烈的“有制度不执行”的问题，大家一致认为，一定要在执行制度上下功夫、花气力，做到言必信、行必果。但也有一些同志担忧，有的认为约定俗成、积重难返，“不好说”；有的觉得自揭家丑、众口难调，“不好听”；有的感慨积习难改、易查难究，“不好办”；有的顾及牵涉过广、众怒难犯，“不好受”。市委常委于２月２６日召开了民主生活会，联系实际认真学习胡锦涛同志、贺国强同志在中纪委十七届三次全会上的讲话、春贤同志、云昭同志在省纪委全会上的讲话，亮思想、谈认识。陈润儿同志在会上强调，“有制度不执行”，削弱了制度的约束力，破坏了纪律的严肃性，损害了政府的公信度，扭曲了社会的价值观，其直接后果就是权力失去约束、腐败滋生蔓延。市委常委会决定，加强对制度执行情况的监督检查，严肃查处违反制度的行为，提高制度的执行力，维护制度的严肃性。并要求市直机关各单位迅速召开领导班子民主生活会，认真学习、自觉遵守和坚决执行规章制度。
第二，严肃认真检查。我们这次检查的重点是２００７年以来市直单位干部任免、资产管理、政府采购、工程招标、集中支付、津补贴发放、出国（境）考察和公务用车等８项规章制度的落实情况，突出抓了三个环节。一是单位自查。即在３月中旬之前，由各单位对照８项规章制度，开展自查自纠，并将查摆的问题按统一格式填表报市纪检监察部门。二是全面督查。市委成立７个督查小组，由市纪委常委或市委督办专员带队，从３月中旬开始，对各单位进行全面督查，主要督查问题是不是如实申报了，有没有隐瞒，有没有漏报。三是重点追查。就是对变相逃避、抵触督查，弄虚作假、隐瞒不报的，进行重点追查和严肃处理。督查情况表明，市直机关在党风廉政建设规章制度的执行上，虽然总体情况是好的，但仍然存在“走了样”、“变了调”、“偏了向”的问题。如干部使用方面，有的得票明显偏低，有的甚至未经民主推荐；资产管理方面，有的把政府资产视同部门所有，挪用、挤占、私分资产收益；政府采购方面，有未按规定实行政府采购的，也有先采购后办手续的；工程招标方面，存在不按程序或规避招标，一些招标项目未进交易中心的问题；津补贴发放方面，虽然市里已经统一进行了规范，但不少单位仍然存在滥发津补贴的问题；出国（境）考察方面，有的违反限制规定，还有的转嫁出国（境）费用，对领导干部因私出国（境）的管理不严；公务用车方面，超编超标的现象较为突出。
第三，坚决进行整改。６月５日，市委常委召开专题会议，听取了督查情况汇报。针对查摆出来的问题，市委常委进行了深刻剖析，深挖了思想根源。大家一致认为，“有制度不执行”，固然有律己意识不强的自由主义、权力使用不公的本位主义、监督落实不力的形式主义、责任追究不严的好人主义等原因，但最根本的原因还是市委常委领导集体在这方面抓得不力、追究不严。制定制度很重要，但更重要的是把制度落实好。这既是我们的工作要求，更是我们的政治责任。陈润儿同志强调指出，对督查发现的问题不能轻视、不能小看、不能放过，对问题的整改要不留情面、不留死角、不留尾巴。常委会要求分三步推进整改：一是会议交办，自觉整改。６月１６日，市委召开了督查情况通报会，下发了问题整改通知单，并对超标超编车辆、违规发放资金的退缴情况做到一日一通报、一天一促进。二是核查督办，集中整改。由７个督查小组开展整改督查。按照１个月整改到位的要求，于７月５日召开了督查整改讲评会，１５个市直单位的主要领导在会上报告本单位整改情况，各个单位均提交了书面整改报告。三是严厉查办，责令整改。从７月６日开始，对整改不及时、不到位、不彻底的１０多个单位，市委常委、纪委书记袁观清同志和督查组组长对单位主要领导实行了个别约谈。据统计，这次督查整改中违规发放的津补贴205.9万元，收缴超标超编车１２５台、清退１４７台。全市党政干部因公出国（境）、党政机关经费开支都得到了严格控制，有３４家单位的“四费”比去年同期大幅下降。
第四，完善规范制度。按照以整改促进规范、以规范带动整改的思路，在督查整改的基础上，我们着力抓了制度的完善规范。一是规范了领导行为。这次督查整改中发现的问题，一些是相关领导随意表态、越权行事造成的。基于此，市委常委研究制定了进一步规范领导干部从政行为的规定，促使各级领导干部做到规范用权、公正用权、廉洁用权。坚持一条总的原则：凡属领导集体决策形成的制度，领导干部个人必须遵照执行，谁都无权违背，谁都无权修改，谁都无权变通。二是规范了责任主体。就各项规章制度的执行和落实，进一步明确各个部门、各个岗位应尽的职责，做到每项制度、每条规章既有执行人，又有监督人，执行人不执行、乱执行，监督人不制止、不处理的，实行责任追究和纪律查处。如工程招标没有按章进行，既追究项目业主的责任，又追究工程招标管理单位的责任；滥发钱物没有得到制止，既追究单位主要领导、纪委书记的责任，又追究财务人员、财政管理部门的责任。三是规范操作细节。着力于增强规章制度的针对性、操作性和预见性，对这次督查整改活动中发现的制度缺陷和制度漏洞，抓紧进行修改和补充，在内容细化和程序操作上下功夫，明确了“不准”、“严禁”的具体要求，使之行得通、管得住。四是规范监督方式。把对权力的科学配臵与对干部的有效监督结合起来，坚持过程监督与结果监督、内部监督与外部监督、法律监督与纪律监督相统一。
二、初步成效这次督查整改活动，由于部署周密、态度坚决，重点突出、方法得当，取得了积极成效，赢得了党员干部的真心支持和广大群众的高度评价。
一是锤炼了党性觉悟，筑牢了预防腐败的思想防线。党性觉悟是预防腐败的思想屏障。我们一开始就强调，督查整改的过程，也就是加强党性修养的过程、作风养成的过程、严明纪律的过程和制度落实的过程。围绕加强党性修养、弘扬优良作风这一主题，突出抓好示范教育、警示教育和廉政教育，旗臶鲜明地提出讲制度就是讲修养、守制度就是有修养。通过督查整改中对制度的学习、对问题的查摆、对危害的剖析，引导各级干部充分认识制订制度的重要性、清醒认识违反制度的危害性、深刻认识落实制度的艰巨性。督查整改使一些同志更加体会到，制度的执行是大事、不是小事，制度的约束要严格、不许降格，制度的监督须强化、不能简化。监督可以使自己谨慎从事、规范从政；有人监督、才会自律，无人监督、必然自毁；小问题不提醒就会出大问题，小错误不批评就会犯大错误。大家都自觉把这次督查整改活动当作对党性的一次锤炼、对作风的一次磨砺、对思想的一次洗礼，在督查中自我警醒、自我反思，在整改中自我约束、自我觉悟，在规范中自我完善、自我提升。
二是维护了制度权威，夯实了预防腐败的制度基础。在预防腐败的各项工作中，制度建设具有基础作用，教育要靠制度来保证，监督要靠制度来落实，成果要制度来巩固。然而只有得到执行的制度，才能有效预防腐败。一些腐败案件的发生，不是制度体系的缺失，而是制度未得以落实。长期以来，由于各方面原因，重制度制定、轻制度执行的现象较为普遍，现实中制度不少，但执行不够到位，既影响了制度权威，也放纵了腐败行为。这次督查整改活动，我们没有过多地纠缠在决策环节，而是着力于提高制度执行力、健全领导责任制，督促各级领导干部带头遵守规章制度，同时抓好分管部门和单位的制度落实；加强对制度执行情况的监督检查，及时发现和解决执行 中存在的突出问题；建立健全规章制度的监督执行机制，使制度不只是写在纸上、贴在墙上、挂在网上，而且真正落实到了管权、管人、管事上，整改于已然，防患于未然，使制度建设更好地贯穿到了预防腐败各项工作之中。
三是规范了从政行为，拓宽了预防腐败的有效途径。腐败的根本问题就是对权力的滥用。制度建设的目的就是规范从政行为，从政行为的基础就是落实各项制度。通过督查整改，不仅探索了决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的体制机制，而且使各级干部切实体会到用权有责、用权有章、用权有度，增强了制度意识和自律意识，有效杜绝了说话不讲原则、做事不讲规矩、表态不计后果的现象。这次督查整改也是一个严格制度执行、严肃制度责任的过程，提高了机关单位科学化、规范化的管理水平。在管人上，更加注重民主和公开，民主推荐、集体讨论制度执行更加严格；在管钱上，结合实际健全了财务管理制度，规范了资产、车辆管理和津补贴发放；在管事上，政府采购、工程招标进一步严格，出台了政府采购监督管理办法和工程项目招标监督管理细则。这种制度规范一旦形成习惯、养成自觉，并向公共权力运行的所有领域、环节和岗位覆盖，向公共利益涉及的所有方面延伸，必将更好地发挥有效预防腐败的作用。
四是健全了监督机制，形成了预防腐败的整体合力。这次督查活动，通过对腐败现象的多发领域、易发环节和高发群体实施重点监督，监督前移、防患未然，做到了腐败苗头早发现、腐败行为早预防、腐败漏洞早堵住。整个活动由纪检监察机关牵头抓，组织、财政、外事、机关工委等职能部门参与，每个督查组设立特约监察人员和财务专业人员，督查情况和整改结果必须由单位纪委书记、主要领导和督查组长三方签字确认，既充实了监督主体、整合了监督力量，又提高了监督水平、强化了监督责任。通过督查整改，我们既注重从主观思想上找差距，又注重从规章制度中找差距，着力堵塞制度漏洞、严密制度体系。针对制度落实监督不力的问题，我们明确权力行使单位即为责任监督主体，不仅执行环节走了样的必须追究，而且监督环节不到位的也要追究。各单位的纪委书记对本单位的制度落实情况，必须每月向市纪委、监察局报告一次，每年述职述廉还要报告监督执行制度的情况。制度规范到哪里，监督就跟进到哪里，从而做到了监督工作更加及时、准确、有力。
五是弘扬了清风正气，树立了预防腐败的公信形象。制度执行力与社会价值观是良性互动的，制度的内容取决于价值取向，制度的落实影响着价值判断。过去一个时期，由于制度落实不够，执行与否一个样，执行好坏一个样，导致在少数单位和一些干部中，违反制度的反而被视为“本事”、“能耐”得到肯定，遵守纪律的反而被作为“僵化”、“保守”受到嘲笑，有的甚至以为，干成事就要违反制度，不违反制度就不算开拓创新，借解放思想之名，行滥用权力之实，还以“敢打擦边球、敢压双黄线”自诩。此类错误的认识，腐蚀了公平正义，败坏了社会风气，扭曲了价值观念。这一次，我们把推动制度落实与弘扬清风正气有机结合起来，敢于揭露问题，对各种变通曲解制度、“打擦边球”的现象进行了通报；敢于动真碰硬，对那些规避违反制度、自视高明的行为进行了查纠；敢于承认不足，对少数难以规范操作、存在漏洞的制度进行了完善，从制度层面培养、倡导和维护公平正义的价值观，祛除了时弊、打压了歪风，匡扶了正气、赢得了民心，为预防腐败提供了一个良好的社会环境。
三、几点体会
党风廉政建设规章制度的执行，是一项长期的任务。近半年的督查整改活动，使我们更深切地体会到靠制度建设预防腐败的重要，也从这次活动中收获了诸多启示。
１、重在教育、积极引导是督查整改的动力。这次督查整改活动，我们始终坚持重在教育提高、重在完善制度、重在规范行为，实现了制度执行意识从感性到理性的升华、制度执行力量从他律到自律的激发、制度执行态度从被动到主动的转变，广大机关干部不但积极参与督查，而且自觉搞好整改。从中我们也体会到，制度的落实，不仅是外在要求，更应是内在自觉。有自觉才会自愿，有自觉才会自律。落实制度不够好，说到底还是制度意识淡薄的问题。只有以相应的思想为支撑、必要的意识为基础，把制度的理念渗透到党员干部的行为准则、思想观念中去，大家都了解制度、崇尚制度、敬畏制度、遵守制度和维护制度，由被动的外部强制转变为主动的自我约 束，我们的制度就一定能够落到实处、发挥作用。
２、领导带头、以身作则是督查整改的重点。这次督查整改活动中，我们坚持领导班子当后盾，市里四大家班子集体按照统一的要求不变调、不走样、不含糊，态度鲜明，敢于负责；坚持领导机关作榜样，市委、人大、政府、政协领导机关带头检查问题、带头整改落实、带头规范制度；坚持领导干部做表率，市里四大家班子成员、市直各个单位的主要领导、班子成员首先抓自身问题的纠正，带头把违规的事查出来、把高配的车交出来、把多发的钱退出来，有力地带动了整改工作、推动了制度落实。我们最大的体会就是，制订制度的是领导，往往破坏制度的也是领导，落实制度同样也要靠领导。在制度落实问题上，必须始终突出“领导抓、抓领导”。凡是要求下级机关做到的，上级机关首先要做到；凡是要求党员干部做到的，领导干部首先要做到。
３、民主公开、群众参与是督查整改的关键。这次督查整改活动从一开始就强调要坚持民主公开，把制度检查与制度公开、制度监督有机结合起来，在一定范围内及时公布督查人员、督查内容、督查责任、督查情况和整改结果，听取群众意见，接受群众监督，吸纳群众建议，使督查整改工作始终臵于群众的监督之下。很多单位的同志说，这次想要隐瞒什么问题是根本不可能的，与其被动受批评，不如主动得表扬。这就启示我们，民主是执行的动力，公开是民主的形式。坚持民主公开，一切违反规章制度的行为就难以滋生和蔓延，也容易发现和整治。抓制度落实，应当充分运用民主公开这个方法，既要公开制度内容，也要公开执行情况；既要公开执行责任，也要公开监督责任；同时注重把群众参与作为推动制度落实的关键来抓，贯穿于制度检查、制度整改、制度规范的每一个环节，从而使制度建设成为集中民智、体现民意的过程，使制度落实成为取信于民、造福于民的过程。
４、明确责任、严格问责是督查整改的保证。这次督查整改活动，坚持明责、问责与追责相结合，教育、惩戒与激励相结合，督查、整改与规范相结合，不但执行不到位的要追究，而且监督不到位的也要追究；不但查摆了主观上的思想根源，而且查出了客观上的制度漏洞，实行了严格问责，确保了责任落实。如我们强调，制度的执行情况和整改情况分别由主要领导、纪委书记和督查组长签字确认，主旨就在明确责任，纪委书记隐瞒不报的，追究纪委书记责任；主要领导隐瞒不报的，追究主要领导责任；督查组长隐瞒不报的，追究督查组长责任，正是这样，就确保把存在问题反映上来、把整改措施落实下去。由此，我们感到，制度出台了，不等于执行了；责任明确了，不等于落实了。制度建立之后，必须有人负责、有人督责、有人问责。问责既要对事，更要对人，要“问”到具体干部头上，这是确保制度落实的一个重要保证。
５、态度坚决、公平公正是督查整改的要求。在督查整改活动中，我们一再强调，党风廉政建设规章制度就是党的纪律，无论过去还是现在，纪律都不能松绑，制度都不能变通；纪律的权威不容挑战，制度的刚性不容改变。针对一些人把敢于破坏制度、善于规避制度视为解放思想的错误认识，以及那些以解放思想之名、行破坏制度之实的错误行为，我们又重申，解放思想在纪律问题上没有空间，纪律本身就是外在的强制力，必须服从、必须遵守、必须执行。同时做到了查问题一把尺子、抓整改一个调子，为制度的执行汇聚了合力、清除了阻力。我们深刻体会到，制度就是最大的公平。只要能够坚守公平和公正，对不良倾向敢于批评，对不正之风敢于纠正，对不法行为敢于查处，就一定能够赢得广泛的支持、彰显制度的力量。
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