云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度与边境社会稳定的关系_云南生活网

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云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度与边境社会稳定的关系

刘苏荣

 2012-05-18 09:46:39

来源：《经济研究导刊》2012年第3期

摘 要：在云南边疆少数民族地区，贫困现象比较突出，自然环境也恶劣。对于大多数生活在这一地区的农村贫困人口来说，只有完善的农村最低生活保障制度才能保障他们的基本生活水平，进而维护边境地区的社会稳定。

关键词：边疆，少数民族，农村最低生活保障制度

一、云南边疆少数民族地区的贫困状况

云南边疆是少数民族聚居的地方，它包含了8个州市，其中5个是少数民族自治州，包括文山壮族苗族自治州、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州和怒江僳僳族自治州，外加普洱、临沧和保山三个市。普洱市下辖1个市辖区和9个少数民族自治县；临沧市下辖1个市辖区和7个县，其中包括了双江、耿马、沧源三个少数民族自治县；保山市虽然没有少数民族自治县，但是它也是少数民族聚居的地方，有13个世居少数民族，少数民族人口占保山市总人口的10%左右。

云南边疆是云南乃至全国范围内贫困状况比较突出的区域。云南共有73个国家扶贫开发重点县，而这8个边疆州市就包含了其中的38个。云南的8个边疆州市包含了与外国接壤的25个边境县（市），其中有9个是少数民族自治县。由于特殊的地理与民族众多的原因，云南25个边境县（市）的基层农村社区呈现出以下两个主要特征：生活环境封闭，与其他民族的交往较少；在同一区域内，民族种类越多，贫困程度就越深。

云南是少数民族的聚居区，在这块土地上居住生活的少数民族有十多个，除少数经济文化发展水平相对较高的民族如傣族外，它们基本上都属于特困少数民族；而且，除个别民族如普米族外，这些特困少数民族往往跨境而居，它们同越南、老挝、缅甸等国家的一些民族属于同族同宗，沿国境线相邻而居，其语言、文化、生活习俗等相同或相近，具有密切的联系。因此，云南边疆少数民族地区基本上是一个集山区、民族、贫困、跨境为一体的特殊区域。云南边疆少数民族地区属于石山熔岩地区，多山、少平地，水资源的分布很不平衡，恶劣的自然条件使得这些地区土地贫瘠，干旱、泥石流等自然灾害频发，地方病高发，农作物产量极低，农民仅仅是依靠广种薄收来尽量维持温饱。由于远离经济中心，导致云南边疆少数民族地区商品化率低，劳动参与率低，医疗、教育、交通条件落后。简言之，在各种致贫因素的叠加影响下，云南边疆少数民族地区是中国贫困面最广、贫困程度最深的区域之一。

二、云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度与边境社会稳定的关系

2009年7月，中共中央总书记、国家主席胡锦涛同志考察云南后提出把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡。此后，加快桥头堡建设，把云南建成中国沿边开放经济区已经成为云南发展的重要目标之一。把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡，是党和国家在新时期对推进中国陆上开放、提升沿边开发水平的重大战略部署，突出了云南在国家对外开发战略中的前沿性作用。云南边疆少数民族地区往往处于桥头堡战略的最前沿地区，因此其重要性不言而喻。

绝大多数云南边疆少数民族跨国境线而居的特点，决定了解决好云南边疆少数民族地区的农村贫困问题是影响边境社会稳定的重要因素。现代地缘政治中的领土纠纷、边境冲突无不与跨境民族问题纠缠在一起。由于历史和地理的原因，云南边疆少数民族地区不仅是中国西南地区贫困问题最为突出的区域，同时还是中国“禁毒防艾”工作的重点所在，也是中国与东盟国家尤其是中南半岛国家进行政治、经济、文化交流的前沿阵地。随着区域性国际合作组织的不断增多和国际交往的日益密切，有的国际组织利用开展国际合作与交流的机会，通过宗教、救济、扶贫等手段，对云南边疆少数民族地区进行政治、经济和文化方面的渗透，已经对中国的国家安全产生了不容忽视的影响。

通过多年的扶贫开发，条件较好的云南边疆少数民族地区的贫困人口已经有相当一部分摆脱了绝对贫困状态。但是，对于大多数边疆少数民族地区的贫困人口来说，单纯的扶贫开发无法帮助他们真正脱贫，只有较为完善的最低生活保障制度才能保障他们的基本生活，解决绝对贫困问题，进而提高他们的教育文化水平，增强他们的国家认同感。国内外的大量历史事实证明，跨境民族国家认同感的强弱是关系到边境地区社会稳定与否的决定性因素。

之所以认为云南边疆少数民族地区农村最低生活保障与边境地区的社会稳定有着密切的关系，主要是基于以下两点考虑：

1.云南边疆少数民族地区由于受地理条件所限，山高坡陡，交通闭塞，信息也不够通畅，大多数民族群众一辈子都没有走出过世代居住生活的大山，别说县城，连乡政府所在地都未曾去过。许多少数民族尤其是中老年人不懂汉语，他们对云南内地乃至整个中国的了解是十分有限的，对国家的认同感是相对脆弱的，外部因素的改变往往会影响到他们的看法和判断。此外，这些少数民族往往跨境而居，它们同越南、老挝、缅甸等国家的一些民族属于同族同宗，其语言、文化、生活习俗等相同或相近，平时通过边境贸易或人员往来建立起了密切的联系，彼此之间具有较强的文化认同感。在这种情况下，云南边疆少数民族地区医疗和教育条件落后、农民收入低下、农村贫困率高的局面不得到切实改善的话，只会更加削弱云南边疆少数民族本就不是很强的国家认同感，进而影响到边境地区的社会稳定。

2.云南边疆少数民族地区相当一部分参与毒品犯罪的人员都是因为生活极端贫困，在经不住金钱诱惑的情况下走上毒品犯罪之路的。因此，云南边疆少数民族地区不仅是中国西南地区贫困问题最为突出的区域，还是中国“禁毒防艾”工作的重点所在。因为地理的原因，云南边疆少数民族地区的贫穷容易引发毒品犯罪问题，一些群众因急于摆脱贫困而受境外贩毒集团的引诱去贩卖、运输毒品，或者因贫穷颓废而吸毒；而毒品问题也会引发贫穷，吸毒会使众多家庭的仅有的一点财产一夜之间化为乌有。因此，在云南边疆少数民族地区，贫穷与毒品形成了恶性循环。从这一点来看，云南边疆少数民族地区的贫困现实甚至已经影响到了中国的国家安全。作为能最大限度地解决广大贫困农民的生活困难问题的社会保障制度，云南边疆少数民族地区农村最低生活保障与边境的社会稳定当然有着密切的关系。

三、维护边境社会稳定视角下完善云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度的策略分析

由于社会保障的基本功能对于促进经济发展、维护社会稳定、保障人民群众的基本生活都具有重要的作用，特别是在边疆少数民族地区，境外各国的社会保障有了不同程度的发展，建立和完善中国边疆少数民族地区的社会保障制度，对于维护边境地区的社会稳定无疑具有重要的作用[1]。对于云南边疆少数民族地区来说，农村最低生活保障制度是最重要的社会保障手段之一，其所发挥的作用是至关重要的。

最低生活保障制度在国际上通常被称为最低收入支持计划，是市场经济国家普遍实行的旨在保障最低收入群体的基本生存条件的一项社会救助制度，同时也是政府调节国民收入分配、减少贫困和实现社会公平的一种手段。农村最低生活保障制度的基本要求是：既要保证农村最低收人家庭的基本生活需求，又要考虑农村经济发展水平和地方财政的承受能力，力求在公平与效率间达到适度的平衡。鉴于云南边疆少数民族地区农村最低生活保障与边境地区的社会稳定有着密切的关系，我们就要从维护边境社会稳定视角下探讨完善云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度的策略：

1.要准确界定低保对象。目前，中国农村的贫困性质已经由区域性、整体性贫困逐渐过渡到分散性、个体性贫困，针对贫困县、贫困村的瞄准机制已经难以甄别区域内低收入群体的微观个体差异。在理论上，这种转变将在更广泛的范围内覆盖更多的低收入群体，使农村低保资源直接地流向需要得到帮助的家庭[2]。所以，为了提高云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度的瞄准效率，使有限的低保资金发挥尽可能大的作用，就必须客观、精确地确定低保对象的标准和范围，同时杜绝管理不规范的现象，仔细甄别低收入群体。

2.在完善云南边疆少数民族地区农村最低生活保障现有的资金负担模式时，还要充分考虑地方的经济发展水平、农村人口比重、地方政府负担能力等因素，在资金的配套拨付上体现向民族地区和贫困地区倾斜的原则，通过加大省级财政支持的力度，降低少数民族地区州（市）、县（市）财政负担比例或总量控制的办法，及时保障少数民族地区最低生活保障资金到位，缩短资金的到位周期，使保障对象及时、足额地享受到应有的保障待遇。

3.为了提高云南边疆少数民族地区农村低保资金的使用效率，必须对农村低保对象实施动态管理，及时将符合条件的困难群众纳入低保范围，并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。实行动态管理的目的是为了维护低保制度的公平性和有效性，但因为农村低保对象的认定本身就存在一定困难，对其进行鉴定甄别并进行调整的动态管理过程就更显得难上加难了，何况云南边疆少数民族地区本身由于受地理条件所限，山高坡陡，交通闭塞，信息也不够通畅。但是，如果不这样做就无法提高农村低保资金的使用效率。

4.鉴于目前云南边疆少数民族地区农村贫困人口的数量比较多，单靠农村最低生活保障制度难以完全解决他们的生活困难。因此，农村最低生活保障制度要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会救济制度相结合，鼓励和支持有条件、有能力的贫困农村居民生产自救，率先实现脱贫致富的目标，为边境地区的繁荣稳定打下坚实的基础，同时也为早日实现把云南建设成中国面向西南开放的重要桥头堡的战略目标作出应有的贡献。

参考文献：

[1]唐新民.民族地区农村社会保障制度研究[M].北京：人民出版社，2008：318.[2]谢东梅.农村最低生活保障制度分配效果与瞄准效率研究[M].北京：中国农业出版社，2010：161.