制度绩效考核理念的变革及绩效优化_系统绩效考核制度修改

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制度绩效无疑对我国当前改革开放和社会主义现代化建设起着举足轻重的作用，刚刚落下帷幕的十届人大和政协会议对此也有较大的关注。作为约束人们行为的规范制度,其基本功能是降低交易成本(减少暗箱操作、非制度途径)、创建激励机制与合作条件,优化资源配置、服务经济活动，促进经济、社会的快速健康发展。无疑,有效率和效能的制度功能的发挥,既可以提高经济资源尤其是人力资源的质量,又可以优化资源配置。但是，官僚主义、人浮于事、贪污腐化和官场潜规则的盛行，致使当前政府行政的制度绩效低下，国民经济生产和发展很大程度上都是高耗低能的，而且还存在失衡发展现象，长此以往极有可能危及改革开放和现代化建设的成果。本文就从制度内涵出发，探讨了当前制度绩效考核可能导致的不良后果，并提出了改变考核观念和考核指标的主张，希冀能够对解决当前政府行政制度绩效低下的问题提供一定的参考价值。论文百事通

一、制度和制度绩效的界定及考核

（一）制度内涵的界定

传统的制度理论认为，制度是一定的组织机构及其运行规范，行政制度就是“行政机构的设置、行政职权的划分及其运行的总称”。制度经济学理论则认为制度是人们一系列行为规则的总称。新制度经济学派的代表人物之

一、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯.诺斯就将制度定义为“社会的博弈规则……或者更严格地说，是人类涉及的制约人民相互行为的约束条件”，这些约束条件可以是非正式的（如社会规范、传统惯例、禁忌、道德约束力和行为准则），也可以是有意识设计或规定的正式约束，正式规则包括政治规则（宪法、政府管制等）、经济规则和合同。不同的经济学家分别将制度看作是博弈的参与人、博弈规则和博弈过程中参与人的均衡博弈。

（二）制度绩效的界定与考核

1、制度绩效的界定

绩效（performance）一词译自英文，又译为效能，是最广义的效率概念，往往是指制度产出效率和效能的综合评估，它不仅包括效率本身，而且还包括经济地实现效益。英国政府就运用“绩效”概念衡量政府行政活动的效果，它包括经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectivene）三项主要内容。其中“经济”涉及成本和投入之间的关系，“效率”涉及投入和产出之间的关系，而“效益”则涉及产出和客观效果之间的关系。这是目前我们所能知道的对制度绩效最基本的界定。

2、制度绩效考核

传统的制度绩效评估往往以行政效率（administrative efficiency）为唯一的衡量指标，而不关注效益和效能，如我国以往就以GDP作为制度绩效唯一的考核指标。我国的一些学者认为“行政效率指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系”。从这样的内涵界定和实际的操作中可以看出，对于制度绩效，即使就效率而言，我国以往的考核都是片面。这是以目的论的功利主义为指导的考核方法，政府的决策、执行及评估往往都依据制度行为的结果和效率。这样的考核，在一定程度上是有效率的，但是效益较低，或者是高投入、高耗能而低产出。根据经济学家沃尔夫的观点，不进行绩效测定或测定不精确会导致诸如“公共物品的过度供给，成本上升和浪费…鼓励官僚的预算最大化倾向…导致公关机构内部的私人目标”

等不良结果。然而，即使测定精确，片面追求结果或效率的绩效评估也可能导致不良结果。

二、制度绩效考核的新理念和衡量指标

众所周知的是，行政制度由于与国家权力的结合，它以其特有的公共管理方式，最直接地表现和履行国家职能。一方面，在本质上，它是占据国家统治地位的阶级推行其意志的工具，保证体现国家性质的宪法和法律得到全部、正确地实施；另一方面，作为社会和公共利益的正式代表者，它要实现国家对社会、经济资源的有效配置，对社会生活的有效领导和管理并保障广大人民群众的利益。行政制度的有效性如何，不仅关系到降低交易成本(减少暗箱操作、非制度途径)、创建激励机制与合作条件, 优化资源配置、服务经济活动，促进经济、社会的快速发展，而且关系到社会、经济的持续、稳定健康地发展。本文已经指出：“在制度绩效的衡量和评估中再也不能遵循以往的唯效率论或唯结果论。在绩效追求中，不仅要注重效率，还要注重经济和效益，实现的应该是公共行政制度的效能”。那么究竟制度绩效衡量的新理念和指标应该如何呢？根据中科院可持续发展战略研究组首席科学家牛文元的主张：新时期应该用绿色指标来考核干部政绩]，这也应该成为考核或评估制度绩效的新理念和新指标。主要有：

（1）原材料消耗强度，即万元产值的主要原材料消耗，体现工业增长对原材料的消耗程度，是技术、管理水平、经济结构调整的综合体现。

（2）能源消耗强度，即万元产值的能源消耗。我国的生产方式仍然比较粗放，一方面没油，一方面还耗油：单位产值的石油消耗竟然是日本的4、3倍，美国的2、4倍，韩国的1、5倍。

（3）资源消耗强度，即万元产值水资源消耗。

（4）环境污染排放强度，即万元产值的“三废”排放总量，体现了经济增长对环境的压力水平和程度。

（5）全社会劳动生产率，综合体现了一个国家或地区劳动资源利用水平和劳动素质的高低。

三、制度绩效优化的探索

众所周知的是：制度作为上层建筑的表征，它是以社会经济为基础的，并随经济的发展变化而发展变化，也即制度应该是动态变化、与时俱进的。同理可得：任何一种制度的效率都是相对的。制度绩效本质上是一个历史的动态的范畴，而且，任何起初有效的制度,其释放出来的效率均会随其生存时间的递增而呈现递减的趋势,即是所谓的制度绩效递减规律。

因此，要应对制度无绩效问题或者优化制度绩效，必须：

（1）进行制度创新

从制度绩效递减规律出发，要应对绩效低下或优化制度绩效只有不断创新和完善制度才是唯一的出路。相对于技术创新、知识创新而言，制度创新无疑是主要的,因为制度创新是前提,只有进行制度创新,才能建立有绩效的经济或者政治体制,才能激发经济主体进行技术创新的积极性。新制度经济学的基本观点就是资源配置是否有效率得取决于经济深层的制度结构———产品的所有权、经济主体的财富状况和其他界定交换领域和范围的“博弈规则”。

（2）制度创新要坚持互惠和公平

如前所述，以GDP为唯一考核指标片面注重效率或结果而忽略公平、公正等价值因素，会导致社会存在的公平、正义基础的毁灭，其后果绝对不利于制度绩效的优化。因此，制度创新中必须有互惠，没有互惠，创新就会受阻，甚至

夭折。罗纳德.奥克森指出：“互惠…的重要性在于，确保发展使有关的人和共同体都相互受益。没有互惠，政治就成为零和竞赛…有些人就会使用政治的手段损人利己。长此以往，其结果就很容易成为„其和为负‟，从而导致贫困、暴力和革命的逐步升级.。

（3）坚持全面、科学、持续的发展观和绩效观

重效率，却只重眼前利益而非长久效益，实行一种“杀鸡取卵”或“败家子”式的发展，以高投入、低产出，或高耗能、低产出的方式进行破坏式发展，都是制度无绩效的表征，其结果是导致人与自然的矛盾激化、导致社会的失衡发展而埋下重重祸根。从系统的角度讲，我们的自然系统和人化社会都是社会这个大系统的一个子系统，要发挥社会大系统特定的有机整体功能，必须实现自然系统和人化系统的和谐、协调发展，这样才能做到整个社会的全面、科学、持续的发展。也即只有自然系统和人化系统的协调、和谐发展，政府行政决策既重重眼前结果也重长期效益和将来的因素，制度绩效才是可欲的，制度绩效的优化才具有可能。

（4）开展绩效评估，坚持他评

制度绩效评估体现了公共行政管理的新思维，能推动公众对政府的监督，帮助政府提高信誉与形象，赢得公众的支持和信任，有助于提高政府的政治合法性，同时也是提高政府绩效的有效工具。实质上，绩效评估是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，暗箱操作容易滋生非制度交易、导致交易费用的攀升，而阳光下的政治可以则避免潜规则、降低权力寻租行为。因此，要优化制度绩效，必须开展绩效评估活动，而且，更关键的是要坚持异体评估和考核，也即打破以往政府既做运动员又做裁判员的惯例，而是让权力的最终让渡主体——人民来评估和考核政府的绩效。

（5）培育责任信念与实行问责制

前已述及：信念和认同是形成和维系制度的一个必要前提，也是决定制度绩效高低的一个先决条件。倘若政府行政人员对宪法、法律、政策、禁令的信念都已经动摇，它们也就不再作为制度存在。换言之，制度存在的先决条件都已经被破坏，也就不存在什么制度绩效不绩效的问题了。因此，除了加快制度创新、通过制度建设加强对行政人员实行外在的、刚性约束，还必须加强他们的责任信念的培育，促使制度规范在行政人员身上的内在化，激起和积淀他们善的责任信念，以信念为依托，实现刚性约束和软性约束、外在和内在约束的一致，也即最终实现客观责任和主观责任的统一，才能真正的使制度具有绩效和优化绩效。而促使责任信念的形成，关键的一点就是实行问责制，主要是异体问责，包括人大代表对政府的问责；民主党派对执政党和政府的问责；新闻媒体对执政党和政府的问责；法院对执政党组织和政府的问责；人民群众对执政党和政府的问责。而问责制最关键的一点又在于责任追究机制，使引咎辞职最终成为一种政治惯例，也是“依赖严厉的惩戒机制强化伦理责任，在现代行政管理中，通过管理途径保证伦理责任有效实现的外在方式”。最终既可以促使信念的形成，保障主客观责任的一致，也可保证违法犯纪者受到应有的惩罚，维护宪法、法律的尊严和公正，维护社会制度得以顺畅运转的基础。

四、结语

绩效考核是十届人大和政协，也是当前政府高层关注的焦点，它的重要性已经勿需赘述。以往单纯、片面的制度绩效考核容易导致严重的社会问题，经济发展的努力与导致的问题相抵触，实质上是无绩效或低绩效，这个问题不解决，不仅会制约经济的发展，而且会引起社会动荡，影响改革开放和现代化建设的顺

利进展，甚至改革开放的成果也可能毁于一旦。因此，用一种与时俱进的发展观，引入一种新的绩效考核观念，优化制度绩效考核并提升制度绩效，是非常关键也是刻不容缓的。