不断完善公开选拔干部制度对两次公选的比较分析及其启_领导干部公开选拔制度
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不断完善公开选拔干部制度对两次公选的比较分析及其启
笔者在一年之内参加了广东省、广州市两次公选，在这里，从一个局内人和行政管理学博士生的角度对亲历的公选进行初浅的分析，并力图上升到理论上来认识和总结。不当之处，敬请批评指正。
选人的标准与如何选人
我们需要什么样的干部
总的来说，我们党和国家需要的是“德才兼备”、“年富力强”的干部，即在德、能、勤、绩等各个方面都出类拔萃的干部。从领导学的观点来看，领导干部应具有政治、知识、心理、能力、体质、人格、气质等方面的素养。2000年6月9日江泽民在全国党校工作会议上就加紧培养适应新世纪要求的中青年领导干部问题发表了重要讲话。他强调，历史和现实都表明，一个政党，一个国家，能不能不断培养出优秀的领导人才，在很大程度上决定着这个政党、这个国家的兴衰存亡。在这样一个高度来看待培养领导干部的重要性，江泽民进而指出，中青年领导干部要“成为忠诚于马克思主义、坚持走有中国特色社会主义道路、会治党治国的新一代政治家”，为此，他提出了党性修养、国际视野、战略思维能力和理论素养等四个方面的要求。在七一讲话中，江泽民进一步指出：“培养讲政治、懂全局、善于治党治国的领导人才尤为重要”，并重伸了革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则。从去年底到今年底广东省、广州市举行的两次公选中公选单位对各个公选职位的要求来看，总的来说，是符合上述要求的，但似乎更强调业务精、技术强等操作层面的东西，而对国际视野、战略思维能力、懂全局等较为“大气”的要求较少涉及，在考试内容和考核上也没有着重设计。面对中国加入WTO，愈益融入世界经济的趋势，我们在干部队伍的准备上仍然显得不足。江泽民对此有强烈的紧迫感，他说：“中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去，中国能不能在激烈的国际竞争中始终强盛不衰，关键看我们能不能不断培养造就一大批高素质的领导人才。”（江泽民七一讲话）
（（（（二二二二））））公选干部是对提拔干部是对提拔干部是对提拔干部是对提拔、、、、选调干部方法的有益补充选调干部方法的有益补充选调干部方法的有益补充选调干部方法的有益补充按照上述要求来培养、任用干部，基本上是两条途径：一是本单位、本系统提拔干部，或是跨单位、跨系统、跨地区选调干部，这主要由组织部门操作或由“伯乐”发现人才，这是传统的培养、任用干部的方法，也是目前仍大量采用的方法；二是面向本单位、本系统乃至全社会公开考试选拔干部、竞争上岗，其中，公开选拔是目前干部制度改革的最前沿，并被确定为改革和发展的方向。中组部要求，五年内公选干部占新提拔干部的比例要达到1/3，表明了这是一项基本政策。公开选拔干部是干部人事制度改革的一项新举措，有利于扩大视野、发现人才，有利于优秀的年轻干部脱颖而出，能够防止干部选拔任用工作中的不正之风和腐败现象，也有利于形成正确的用人导向，以干部的真才实学和工作实绩选人用人，有利于在干部队伍中形成奋发向上、积极进取和刻苦学习、扎实工作、注重品德、讲求贡献的良好风气。但是，不可否认，公开选拔并不能完全取代提拔、选调干部的方法，因此，如何处理两者的关系，如何公平对待两种方法任用的干部，是值得进一步探讨的。无论如何，对公开选拔干部的方法，是要充分予以肯定的。江泽民在七一讲话中指出，要“坚持公开、平等、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔、竞争上岗等措施，促进干部奋发工作、能上能下。加强对干部选拔任用工作的监督，完善干部考核制度和方法。坚决防止和纠正用人上的不正之风。”显然，对我国干部制度长期面临的“年轻优秀人才难以脱颖而出”和“用人问题上的不正之风难以避免”这两大问题，实行公开选拔干部的确是有重要意义的。它毕竟扩大了干部工作中的民主，增加了群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。（（（（三三三三））））考试与考察的权重考试与考察的权重考试与
考察的权重考试与考察的权重公开选拔干部最主要的两个环节是考试和考察。前者主要是考核基本素质，后者是考察政治表现和工作实绩。去年底开始的广东省公开选拔14名副厅级干部（这是广东省第二次大规模公选）的程序设计为：笔试成绩、面试成绩和考察量化值为3:3:4的比例，其中笔试取前10名，面试取前5名，考察后在2人中选1名。在笔试环节，公共科目占60%，专业科目
占40%；在面试环节，结构化面试占40%，无领导小组讨论占30%，情景模拟占30%；在考察环节，考察组成员打分占20%，组织部领导班子成员打分占40%，公选单位领导班子成员打分占40%。考察内容为思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和廉洁自律等5个方面。据公选办领导宣称，这次公选与1997年的第一次公选相比有了很大改进，做到了“五公开”，即公开职位、公开条件、公开程序、公开成绩、公开结果。今年广州市公开选拔70名局、处级干部（这是广州市第一次大规模公选），对11名副局级干部的程序设计为：笔试、面试、组织考察量化值为3:3:4比例，与省里一样。但与省里不一样的是，笔试只取前5名，面试仅取前3名，考察后二选一。在笔试环节，公共科目与专业科目各占50%，比省里更重视专业化；在面试环节，只有结构化面试一项，比省里更简化，使面试者感觉较为轻松；在考察环节，民意测评分、考察组成员打分、公选单位领导班子成员打分和市委组织部领导班子成员打分按1:2:3:4的比例合成。广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较项目项目项目项目广东省的比广东省的比广东省的比广东省的比重重重重广州市的广州市的广州市的广州市的比重比重比重比重特点特点特点特点比较比较比较比较笔试笔试笔试笔试30%30%30%30%30%30%30%30%省在公共科目里有写作题，题量比市大；市在专业科目里有客观题和案例分析案例分析案例分析案例分析，题量比省大。似乎省更重视通才，市更重视专才。公共科目 60% 50% 专业科目 50% 50% 面试面试面试面试30%30%30%30%30%30%30%30%省设计了三个环节分别考三个半天，较全面，但也容易出现分歧；市虽简化了环节，但通过结构化打分也能分析应试者各方面素质。省较复杂、科学，市更简单、合理。结构化面试 40% 100% 无领导小组讨论 30%情景模拟 30%考察考察考察考察40%40%40%40%40%40%40%40%省的顺序是省将组织部
对比两个公选程序设计，总体上大致是一样的，但具体内容却有很大不同：一是笔试中，广州市加重了专业科目的比重，这对熟悉公选单位工作的应试者有利；二是面试中，广州市简化了环节，减轻了应试者的负担，是否同样能测出应试者的能力，也许见仁见智，本人以为利多于弊，因为结构化面试已经可以使考官多方面了解应试者的情况，虽然小组讨论和情景模拟各有长处，但繁杂的环节让考官和应试者都可能莫衷一是；三是考察中，广州市将民意测评单独列出是否科学难以断定，但将组织部门打分的比例加重，与省里将公选单位与组织部门打分比重同等看待有了很大不同，本人认为，这可能是两个公选程序设计上的最大差别，可能还是最具决定性的差别，因为省里就出现过两者之间争执不下的情况。此外，广州市明确将组织部门的打分安排在最后，是否表明了一种打破部门利益的倾向，则只好但愿如此了。实际上，当笔试、面试、组织考察结束后，真正决定应试者命运的就是组织部门和公选单位。组织部门代表了党管干部的组织原则，而公选单位是真正的用人单位似乎拥有最终决定权也顺理成章。但如果用人单位完全不看重量化打分的结果，出于部门利益等原因选用干部（如对本单位、本系统人员给予“优惠”），那么，对其它应试人员就不是公平、公正的了。而如果其它落选者的最后成绩又不予以公开，则有违于“五公开”承诺，也与公选的初衷相背
离了
二二二二、、、、“”“”能上能下“与”能进能出“（（（（一一一一））））年龄、能力决定上下无论是竞争上岗，还是公开选拔，很重要的一点是解决干部能上能下的问题。当前的干部制度，一是用年龄来一刀切，二是通过考试、考核以能力、实绩来选拔和淘汰。而且，似乎在年龄上有越来越要求年轻的趋势。如广东省副厅级干部公选要求年龄在42周岁以下，稍后半年举行的广州市副局级干部公选要求年龄在40周岁以下。在提拔、选调干部时对各级别干部都有明确、严格的年龄限制。这对年龄较大的干部触动很大，尤其是对一些有才干但刚超龄的干部似乎感觉”太残酷“。于是有人提出，如果确实人才，而身体状况又很好，不妨适当放宽年龄限制（因为这比年轻但身体差要强一些）。但这可能难以操作，并容易提供制度上的漏洞。就能力来讲，科学设计考试和考核的内容和程序可以基本测试出一个人的大致情况。争议的焦点是：（1）能写但不能说的人可能将一些能说但写要差一点的人挡在门外，因为考试不是将所有应试者的笔试和面试加以平衡计分的，而是类似体育上的”淘汰制“。但是，如果实行所有应试者都参加笔试和面试，类似体育上的”循环制“，则必然加大公选成本。因此，这里有一个边际成本的计算问题，只有”满意决策“，不能追求”最佳决策“。
（2）笔试和面试选多少优胜者也是一个重大问题。广东省笔试选10人，广州市则选5人；广东省面试取5人，广州市则只取3人。从省的情况来看，14名最后任职者有4名笔试成绩在第5名以后，只有1名笔试成绩为第1名，如果按广州市笔试取前5名，则局面将大为改观；其次，14名最后任职者有4名面试成绩在第3名以后，如果按广州市面试取前3名，情况也将大为不同。由此可见程序设计的重要性。除去其它人为因素，程序会影响到对人的能力的最终判断。就内部的提拔、选调来说，道理相同。（（（（二二二二））））兴趣需要决定进出需要在美国克林顿行政当局任职财政部长的鲁宾原是公司总裁，后来又辞职去做另一家公司总裁。也就是说，经商与从政在西方并无泾渭分明的界限。但在我国，要么从
政，要么”下海“，而且一旦”下海“则很难再回政府，尤其是担任领导职务。从公选来看，竞选副厅级和副局级干部的基本条件是正处级或任职3年以上的副处级。这就将没有级别的非国有企业的经商人士（无论是总经理、总监、部门经理）排斥在外，也将国外没有级别的留学生、或持绿卡人士排斥在外。本人与经商人士和海外人士多有接触，不少人是有从政兴趣而不在乎收入多寡。据我所知，全国没有一个地方的公选是面向非国有企业人士和海外人士的。江泽民七一讲话提出：按照”三个代表“要求，”要根据经济发展和社会进步的实际，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的社会影响力“。我们建党之初是不排斥经商人士和海外人士的，现在按”三个代表“要求，排斥他们从政似乎也缺乏理论依据。其次，从中国加入WTO后经济发展和社会进步的趋势来看，公选干部也不宜排斥经商人士和海外人士。当然，对此要在理论上和制度上作进一步探讨，尤其是能否在观念上解放思想是问题的关键。但我可以设想，如果人们可以根据兴趣和需要或是从政，或是下海，并符合有关干部制度的要求，这将是社会进步、政治开明的重要标志。这也有利于破除”官本位“的传统文化和”全能政府“行政体制的弊端。（（（（三三三三））））上下与进出的机制能上能下、能进能出是改革和完善我国干部制度的重要内容。就公选来讲，竞选是解决”上“和”进“的问题，提拔、选调也是如此。但如何”下“和”出“，则仍然需要实践来检验和改进。虽然公选程序已有设计，但是，在操作上是有滞后性的。主要是公公公公选选选选干部与非公选干部在任期上和使用上是不是”同等待遇“。公选干部都有试用期，提拔、选调干部一般却无，这可能不利于公选干部在试用期里大胆开展工作，而公选干部如果是外单位、外系统、外地区选入，则要与本单位的干部进行磨合。结果可能有三：一是磨合成功，得到大家认可，经考核正式任命；二是磨合不成功或不合格，另行安排；三是发现此职位并非自己所愿，要求调离或辞职。后两者都涉及到如何顺利的”下“和”出“的问题。随着公选制度化、经常化，人们包括竞选者都会以一种平和的心态来对待，这就有利于上下、进出机制的合理设计和安排。三三三
三、、、、公选干部的制度化建设
（（（（一一一一））））公选时间与党政换届时间近两年，全国都在搞公选，这是一种实验，也是一种改革方向。但如果要将其制度化，则要合理安排时间和频度。如广东省和广州市在不到一年内先后进行公选，有一半的职位差不多是相同或类似的，而广州市笔试进入前5名的55人中，据本人不完全统计，有近10人为广东省笔试前10名人选。如果其中的一些人能成为最后的任职者，则将提出一个问题：如此短的时间内在大致同一个地方搞两次公选是否合理？因为据统计，在省公选时，广州入围者占八成以上。广州市可否在省公选的入围人选中考察选人？当然问题的关键，一是行政区域和隶属关系不同，二是公选时间没有固定。实际上，公选时间完全可以与各级领导班子换届协调起来安排。由于公选一般是选副职，正常时间可定在换届之前半年内；平常用人可在原入围者中选用。这样，才能真正落实”发现一批、考察一批、储备一批、提拔使用一批优秀年轻干部“的设想，并避免重复公选，节省开支。毕竟每一次公选都导致不少年轻干部放下工作以复习应付考试，这是不利于行政机关的正常运作的。而且，公选复习时间应短一点，一旦公告后，最好在一周内完成。这既有利于考核平常的素质积累状况，也对无论复习与否的竞选者都较为公平。不给太多的复习时间表明这不是考大学或研究生，而是选干部。（（（（二二二二））））通才与专才按照传统”专家治国“的思路，似应由专业人员来做干部。其实，负责全局的领导干部应是通才而不是或不仅仅是专才。现代行政管理学和领导学认为，”拍板“应是通才的作为，咨询、制定方案才是专才的作为。因此，公选考试设计不应有太多过专的内容，因为，这不利于非本单位、本系统的人才应选，而有些专业化工作对于高素质人才来说在上任后很容易上手，主要是不了解；其次，我们的干部也要轮换，也可能调任其它岗位，应是多面手。我国古代的科举制并不考吏部、刑部等专业知识，而是考”四书五经“等通用知识，最后根据各自特点和职位空缺进行安排。为此，广东省公选将笔试中公共科目与专业科目按60%和40%计分是合理的。如是内部竞争上岗，则可以加大专业科目的权重。（（（（三三三三））））上任人选与候任人选从广东省的公选来看，最后二选一时有许多争论，有的已经不是从应试者的综合打分来考虑了。因此，最后的两位候选人的差距往往是很小的。有些职位，面试入围者甚至笔试入围者之间的差距都是很小的。所以，虽然有所谓填写副选职位，其实都是从正选中选取任职者的。这样，有些优秀人才较集中的职位只有通过组织部门来把握，或储备，或培养，或另行任用。否则就谈不上”发现一批“，而只是”发现一个“了。如此，则有”走过场“、”做秀“的嫌疑了。每次公选的每一个职位，到底是发现、任用一人为好，还是发现一批，储备、培养和提拔一批为好，这不仅是计算公选成本的事，而且是干部来源和干部选拔任用的机制的问题。如果充分利用公选成果，则是事半功倍之举；如果在没有充分利用公选成果之前，又重复举办公选，则既是形式主义，又是劳民伤财。当然，如何合理地对考察入围人选量才使用，也是需要进一步研究、探讨的。本人的见解是，借鉴科举制的作法，将这些人作为候任人选，只要有职位空缺，优先在候任人选中提拔。这样，既有利于公选成果利用的最大化，也有利于调动参选人的积极性。总之，按”新管理主义“理论，政府要讲求效率、效益、效果（即所谓”3E"）。公选显然不只是起宣传的作用，它应该对我国干部制度以及政治体制的改革发挥推动作用。作为参加公选的干部，我对此充满信心。（编辑：冯怡
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