深化干部制度改革的难点、 思路与对策_深化干部人事制度改革
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深化干部制度改革的难点、思路与对策徐洪波
[摘要] 本文通过对目前我国干部管理制度上存在问题的分析 ,指出深化干部制度改革的重点在于扩大干部工作中的民主导向 ,完善干部考察工作 ,建立法制完备、纪律严明的约束机制。
[关键词]干部制度改革干部考察责任制多年来 ,我国的干部制度改革取得了重大进展。但是 ,由于新的科学的干部制度尚未建立起来 ,干部管理制度还存在着某种程度上的漏洞和不完善的地方 ,存在许多亟待研究和解决的问题。权力过分集中 ,家长制、特别是对某些 “ 一把手”所实际拥有的 “ 绝对用人权”的监督缺乏有效的手段。权力过分集中 ,就会妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行 ,造成个人专断 ,破坏集体领导。邓小平曾对造成这种现象的原因作过深刻的分析: “ 在加强党的一元化领导的口号下 ,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委 ,党委的权力又往往集中于几个书记 ,特别是集中于第一书记 ,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导 ,往往因此而变成了个人领导。”①现在 ,党内不再有 “ 第一书记” 这一称谓了 ,但在现在的党委班子中 ,相对于副书记、常委 ,书记作为 “ 一把手”的地位和分量与称 “ 第一”时没有大的不同。权力过分集中而且又往往集中在 “ 一把手”手里 ,自然就会形成家长制、“ 一言堂”等现象 ,这与干部工作的民主化、科学化、法制化肯定是格格不入的。党的十一届三中全会后 ,家长制、一言堂的现象有了较大改观 ,但党的领导人权力过分集中、不受制约的现象并未从根本上得到改变。在我们现行的领导体制和制度建设中存在的另一个大问题 ,就是对 “ 一把手”的用人权缺乏有效的监督。前段时间中央先后查处了原贵州省委书记刘方仁和原河北省委书记程维高的腐败案。他们的共同之处是在用人上都拥有绝对的决定权 ,以至程维高的秘书李真竟然也能借其影响操纵和决定很多地市级干部的升迁命运。让人更感无奈和困惑的是 ,这两个高官在行使用人权的过程中 ,并没有直接违反 《条例》 规定的那些程序 ,却能达到他们任用私亲的目的。目前 ,对于包括省委书记在内的主要领导在选人用人方面的制度应该说已经定了不少 ,但真的要使这些制度落到实处恐怕没那么简单。因为在一个整体上对省委书记、市委书记以至县委书记诸如此类的 “ 一把手”没有形成刚性的制度约束的框架下 ,一些个别的、局部的制度是很难发挥大的作用的。我们党的用人路线、用人标准包括用人程序都是非常明确的 ,关键在于我们的领导干部特别是 “ 一把手”是否真正坚持立党为公的思想 ,在用人上带头坚持标准、坚持条件、执行制度、出于公心。否则 ,再好的制度也会变成一堆废纸。近几年 ,党内文件和新闻媒体披露了不少用人上的腐败典型 ,在一些集体领导、民主制度遭受严重践踏的地方和单位 ,选人用人上确实成了时下人们议论的 “ 一把手工程”。
“ 一把手”在用人上拥有这么大的权力 ,可他们在运用权力的过程中却又往往得不到应有的监督和制约。从干部监督的方式上看 ,我们虽然有上级监督、党内监督、群众监督、舆论监督等多种形式 ,但由于 “ 一把手”是一个地方或一个单位的最高决策者 ,一切工作的开展实际上都要靠“ 一把手”来领导和推动 ,特别在一个县这样的区域内 ,主要干部的进退留转 ,在很大程度上由 “ 一把手”来掌握 ,从而造成班子内部监督、纪律监督、群众监督、舆论监督都得不到真正落实 ,形成不好监督、不便监督、不愿监督的局面。从上级监督看 ,县(市)委书记是上一级党委任命的 “ 一方诸侯” ,县(市)的工作得靠他来主持和推动 ,加上一些县市 “ 山高皇帝远” ,很容易形成疏于监督的实际情况。跑官要官之风继续蔓延 ,拉票贿选、民意失真等问题越加严重。随着 “ 票数”对决定干部升降去留的分量和作用的增大 ,一些人为了达到升官的目的 ,开始在票数上下功夫、做文章。个别心术不正的人 ,甚至不择手段地到处拉推荐票、拉选票。每当领导班子换届、班子调整或选拔后备干部需要进行民主推荐时 ,总会有一些人忙得不可开交有人拉票拉到不要人格、不要脸
皮的地步。为了多渠道、多方式地考察了解干部 ,减少拉推荐票对干部考察真实性的干扰 ,近年来 ,组织部门在考察干部时同时采用谈话推荐的方式 ,而且把谈话推荐的分量看得比无记名投票推荐还重 ,这也不失为考察干部的一种必要的方法和手段。不容忽视的是 ,由于受不良社会风气或感情、利益因素的驱动 ,在谈话推荐中 ,一些谈话人往往存在许多复杂心态和失常心理:1.功利取向心理。由于市场经济的负面影响 ,一些党员干部在评价干部、反映情况时 ,对党的事业负责、对组织负责的意识渐渐淡漠了 ,功利取向日益增多。2.保全自己心理。这种谈话人主要怕讲真话走漏出去遭打击报复 ,于是敷衍应付 ,多摘花 ,少摘刺。3.送走瘟神心理 ,也有甩包袱之意。谈话人明知被考察者存在严重缺点或重大问题 ,但怕反映后不起作用 ,采取 “ 送走瘟神”心理 ,唯心地向组织上推荐提拔。这些问题的出现与现行的干部考察方法、手段、程序等不够科学严谨有很大关系。11 考察方法和手段老套单一。现在干部考察普遍实行的是任前考察 ,即领导班子需要换届和补充成员时进行任前考察 ,一般采取历时一个星期至一个月不等的驻地考察。这种方式的弊端:一是不适应市场经济条件下对干部工作圈以外的生活圈、社交圈等 8 小时以外活动的全面考察 ,很难把握住考察对象全部真实的活动和表现 ,难免失真失实。二是采取 “ 驻地式”、“ 程序化”的个别谈话 ,被谈话者往往情绪紧张 ,心态复杂 ,难以全部讲真话。21 确定民主推荐和个别谈话的范围也不尽合理。在组织民主推荐和谈话时 ,往往存在着不分对象、不分系统 ,不管熟悉与否 ,所有具有被推荐资格的干部统一由同样的 “ 群众”给予推荐或测评的现象 ,又往往规定参加推荐和谈话的“ 群众”在某个级别范围 ,如推荐局级干部必须是处级以上 “ 群众”参加 ,这些人只能算作 “ 职务人”而不都是知情人 ,而真正的 “ 知情人”却没有资格参加民主推荐和个别谈话 ,即使参加了由于人数过少也左右不了大的局势。31 任前考察时间不足 ,不能与平时考察有机结合。现在干部考察工作存在着三种定式:不换届不考察、不提拔不考察、不调整不考察 ,往往到了换届、提拔、调整时进行任前考察 , “ 一次考察定终身”。事实上 ,在短短的任前考察时间内 ,不可能了解一个干部的全部情况。解决干部 “ 下”和 “ 上”的问题没有取得实质性进展 ,正常退出机制尚未形成。不论是委任制干部 ,还是选任制干部 ,都没有任职期限的限制 ,领导职务 “ 终身制”问题没有彻底解决。干部 “ 下”的方式主要是到龄退休和改任非领导职务。我们历来较重视 “ 进”的问题 ,通过选举、任命、考核、聘任等方式培养和储备了一大批各级干部 ,但对 “ 出”的问题却重视不够 ,没有形成成熟的做法 ,致使干部出口不畅 ,干部队伍日渐庞大。而且由此也在广大干部中形成了一种思维定式 ,即升职皆大欢喜 ,去职闷闷不乐 ,甚至抬不起头来 ,这种思维方式不转变 ,干部队伍的良性循环就不能建立起来。解决这个问题的关键在于建立一种正常的 “ 下”的制度 ,使领导干部在任职期满后解聘成为一种正常而普遍的事情 ,从而缓解领导干部的心理压力。干部考核评价标准不具体 ,岗位职责不规范、不明确 ,干部的使用和管理缺乏科学依据。这些年 ,各地围绕建立科学的考核评价机制 ,进行了许多有益探索 ,但始终没有取得实质性突破。目前 ,考核内部仍然过于笼统抽象 ,以实绩为核心的考核指标体系尚未建立起来 ,考核结果常常难以准确、全面地反映干部的德才素质和工作实绩。被考察者的政绩往往是根据谈话人说的事例 “ 整理”和从个人述职报告中 “ 摘录”出来的。考察中谈话人对考察对象的敬业精神、决策水平、组织协调能力、自身形象等情况 ,描绘的较多 ,但一往深处细过问 ,如 “ 决策水平高” ,到底怎么证明 ?“ 组织协调能力强” ,怎样体现 ? 有什么特点、风格和优势 ? 一般说不具体 ,造成不少考察材料千篇1律 ,千人一面 ,听后仅仅形成个大致印象。深化干部制度改革的思路与措施。深化干部制度改革 ,建立新的选人用人机制是一个复杂而艰难的过程 ,涉及到人们心理的变化、观念的更新、职业的转换、利益的调整等许多方面 ,会遇到许多来自各方面的困难和阻力。其中 ,利益障碍是深化干部制度改革的主要阻力。干部制度改革从一定意义上讲是权力和利益的再分配。从长远意义上讲 ,改革旨在谋取党和国家的长远发展 ,为人民谋取更大的利益 ,但改革总是要意味着一部分人
权力和利益的丧失或消弱。愿不愿推进干部制度改革 ,愿不愿弱化自己手中那份本应受到有效监督和制约的用人权力 ,是对一个领导干部的胸怀、境界和党性觉悟的严竣考验 ,是评价一个领导干部在用人上是坚持立党为公还是立党为私的分界线。在这个问题上 ,我们的领导干部必须有高度的政治觉悟和高度的历史责任感 ,自觉扫除思想上、心理上的障碍 ,过好名位关、权力关。干部制度改革涉及很多方面 ,就领导干部和组织部门而言 ,应重点思考、研究、探索和推进干部选任方面的改革 ,着力在三个方面取得新的突破。1.以扩大干部工作中的民主为导向 ,落实党员、干部和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权;本着科学、严谨、客观、求实的原则 ,进一步完善民主推荐、民主测评制度。民主推荐、民主测评、民主评议是扩大民主、落实群众公认原则的有效形式 ,是选拔任用干部必经的程序和重要依据 ,对于增加干部工作的透明度 ,加强群众监督 ,突破 “ 由少数人选人和在少数人中选人”等用人上的局限 ,确立正确的用人导向 ,具有十分重要的意义。对于近年来在实施过程中出现的拉推荐票、投 “ 唯心票”等问题 ,既不要绕道走 ,更不能退回去 ,而是要以实事求是的态度 ,认真加以研究和解决 ,使这项制度在改革中得以健全和完善。古人讲 , “ 得人在慎举 ,慎举在核真”。解决民主推荐中的民意失真问题 ,既要加强教育 ,不断强化领导干部和人民群众的责任意识、民主观念 ,又要严肃纪律、加强监督 ,抓一些典型进行严肃处理。最根本的还是要在认真落实干部选拔任用工作条例的基础上 ,改进和完善民主推荐办法。一是采取署名推荐与无记名推荐相结合。二是投票推荐和谈话推荐相结合。三是集中推荐与平时推荐相结合。四是适当扩大推荐人的范围 ,让更多的 “ 知情人”而不仅仅是 “ 职务人”参加推荐。还可以吸收部分人大代表、政协委员、群众代表参加推荐。五是增加民主推荐的轮次 ,实行多轮推荐。推荐轮次视具体情况而定 ,在多轮推荐、多层次推荐的交叉点上选定优胜者作为进一步考察的人选。2.完善干部考察工作 ,客观辩证地识别和评价干部,使干部考察工作步入科学化、规范化的轨道。知人 ,方能善任。做好对领导班子和领导干部的考察工作 ,是选好用好干部的关键环节。解决好这个问题 ,一是尽快研究制定一套科学的考核指标体系和评价标准。二是拓宽考核渠道 ,充实考核内容。要坚持客观辩证的原则 ,对干部的德、能、勤、绩、廉进行全面细致的考察。三是建立健全干部考察责任制。要明确考察者的责任 ,规范考察工作程序 ,严肃考察纪律 ,把考察工作置于干部和群众的监督之下。对在考察工作中不坚持原则、不认真负责、甚至有意隐瞒事实真相 ,造成考核结果严重失真的 ,要追究考察者的责任。3.以加强监督为根本保证 ,建立法制完备、纪律严明的约束机制。监督机制是科学的干部制度的有机组成部分。我国现行干部制度中存在的突出问题之一 ,就是缺乏强有力的监督机制。干部监督制度不健全、不配套 ,存在操作和落实上的 “ 盲区”;制度制约机制不完善、不健全 ,形成监督上的难点;特别是对 “ 一把手”缺乏监督 ,直接构成了腐败现象屡禁不止的制度根源。邓小平同志指出: “ 要有群众监督制度 ,让群众和党员监督干部 ,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化 ,经过批评教育而又不改的 ,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”江泽民同志也指出: “ 要针对已暴露出来的问题 ,完善已有的制度 ,逐步建立新的制度。成熟一个颁布一个 ,逐步配套 ,为实施有效监督提供制度保证。”我们的干部制度必须大力加强监督机制 ,大力加强干部监督工作 ,坚决杜绝干部工作中的循私舞弊等违纪行为。对违法乱纪者 ,不管涉及到谁 ,都要一查到底 ,严加惩治 ,决不手软。为此 ,应着力做好以下几个方面的工作:一是加强对领导干部的监督管理。通过定期谈心、谈话诫勉、函询回复、述职述廉等手段 ,使监督约束经常化 ,并注意把组织部门与纪检监察机关和审计、信访等部门的干部监督结合起来。二是强化对干部选拔任用工作的监督。尤其要加强对《党政领导干部选拔任用工作条例》 贯彻执行情况的检查监督 ,把监督的关口前移 ,变注重事后检查为强化事前、事中监督 ,变被动督查为主动防范 ,变亡羊补牢为未雨绸缪;把普遍检查与重点抽查结合起来 ,把上级检查与自我检查结合起来 ,使对 《条例》 执行情况的检查、监督经常化、规范化。坚持公道正派地选用干部 ,仅靠个人的觉悟和自觉是远远不够的 ,还必须有严格的监督和外在的约束。要内外制约 ,多方监督 ,使歪门邪道走不通 ,公道正派畅其行。三是健全用人失察失误责任追究制度。要明确干部推荐、考察、决策各个环节的责任主体和责任内容 ,切实解决责任不明确和用人失察失误无人负责、无法追究的问题。应实行干部推荐责任制。四是坚决查处用人上的不正之风。目前 ,跑官要官、买官卖官、拉票贿选之风之所以得不到有效遏止 ,一个重要原因就是对用人上的不正之风和腐败现象查处不力、惩处不严。因此 ,对用人失察失误的责任人应实行连带责任追究制度。发现跑官要官买官的 ,一经查实 ,除追究其本人责任外 ,还要追究卖官者和有关领导的责任;对贿选拉票者 ,一经查实 ,除严肃追究其本人责任外 ,还要追究受贿者及组织不力者的相关责任。总之 ,对违反 《条例》 的行为 ,对在用人上搞不正之风的人 ,不管涉及到什么人 ,都要勇于斗争 ,一查到底 ,追究责任。要在选人用人上叫响一个口号:发现问题就是水平 ,解决问题就是政绩 ,揭露问题就是党性 ,掩盖问题就是失职。(作者单位 :河南省委党校)(责任编辑 :张文镝)
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