浅析美国医疗保障制度改革_美国医疗保障制度发展

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浅析美国医疗保障制度改革

摘要 本文对美国医疗保障制度现状、美国医疗保障体制历时及至今改革的进程进行简要描述，分析该国医疗保障制度改革的必要性，并通过文献查阅、头脑风暴法分析美国新医改改革过程中面临的种种问题，围绕政治、经济、社会公众等方面进行阐述，从美国新医改中得到有关启示，并启发我国可以从中借鉴、取之精华，并创建一个适应中国国情，符合中国特色，使最多人获益的医疗保障体制。

关键字：美国医疗保障制度 医改 奥巴马引子

2010年3月21日晚，美国众议院以微小的差距通过了医改法案，同月23日，美国总统奥巴马签署使之成为法律。历时14个月的新医改进程终于暂时落下帷幕。民主党方面评估，这次医改的推行将会影响到每个人的生活，目前美国有5400万人没有医保，医改方案将涵盖其中3200万人，从而使医改覆盖面从85%提升到95%，接近全民医保。[1] 2 美国现行医疗保障体制现状

美国现行的医疗保障体制是以私人商业医疗保险为主，由公共部门、私人部门和非营利性组织共同构成的，构成纷繁复杂，被公认为“不成体系”或“复杂多元化”，是全世界最复杂的医保体系。

美国现行医疗保障体制分为两大类。一是私人或社会组织举办的商业医疗保险，包括商业保险、雇主自保计划及双蓝计划。二是由政府承办的社会医疗保障，包括针对老年人、65岁以下的部分残疾人以及永久性肾功能衰竭需要透析或换肾的病人的医疗照顾计划和针对低收入人群、孕妇、失能者以及部分医疗照顾计划受益人的医疗资助计划。[2] 据美国统计局2007年数据显示，67.9%的美国人通过商业保险公司获得医疗保障，27.8%通过政府获得医疗保障，另外还有约15.3%没有任何医疗保障。在拥有商业医疗保险的人中，60%通过雇主以团体保险形式购买，仅有9%由个人直接购买。[3] 美国医疗保障体制改革动因

自上个世纪30年代以来，历届美国总统就针对美国医疗保障体制进行改革，但均以失败告终，而诱发其对其进行改革，改变医疗保障体制现状有以下原因：

3.1 没有覆盖全部人群的基本医疗保险

如前所述，美国尚有约4568万人没有任何医疗保障，占总人口15.3%，而到了2008年更是升至4600万，占总人口16%，比2000年的14%整整升高了2个百分点。19岁到64岁的成年人（2007年占总人口9%）保险不足的比例从2003年的9%增长到2007年14%。进入21世纪以来，基本医疗保险的覆盖面正一步步地缩减，其中中低收入者是未获保人群的主体。而拥有医保的人群中，绝大多数是由其雇主购买。[4] 这意味着在美国仍然有相当一部分人需要自己负担昂贵的医疗费用，在患病时寄希望于医疗救助或以大大高出平均成本的价位购买应急医疗保险。而与之相较，如德国，90%的人口通过国家提供医疗保险，其余的也大多有通过企业或个人购买医疗保险。[5]在英国也有90%的人口享受国家提供的免费医疗。[6]

3.2 医疗支出高昂且不断增加

自上个世纪80年代以来美国医疗费用支出一直以平均11.6%的速度递增，【7】高出同期平均消费价格指数2.9%左右。最新的完整数据显示，2008年，美国的卫生支出占GDP的16%，比在OECD国家中仅次于它的法国整整高出4.8个百分点。而人均卫生支出为3200美元，在OECD国家中仅低于挪威和卢森堡。在2010年支出甚至约占到GDP的17.5%。[8] 这为美国政府带来了较重的财政负担。在美国现行体制下，虽然实际提供服务的为各种私人保险机构或盈利性医院，但美国政府通过直接或间接的方式负担一半及以上的医疗费用，造成沉重的财政压力。然而即便如此，根据兰德公司的调查显示，美国20%的家庭付不起医疗费，其中75%竟是投保者。

究其原因，除了医疗技术的进步，还与美国的医疗付费体系有一定的关系。美国大部分医疗付费体系为项目付费制（fee-for-service）,医院服务也存在着过度医疗情况，患者无法得到成本—效益比较高的服务。一次由美国医学会发起的调查表明，大约有40%的医生承认，他们所开出的不恰当可能导致医疗费上升50%左右。且据统计，有10%的外科手术从全身症状看是不必要。[7] 而医疗保障体制的分散性、混合性和复杂性也在一定程度上造成管理费用的增加。

3.3 卫生产出与投入不成正比

在如此高昂的卫生投入下，美国人获得医疗卫生服务的总体水平却是低的，实际的健康水平和医疗服务质量水平还低于许多发达国家。据联合国发布的《2005年人类发展报告》显示，美国的婴儿死亡率和人均预期寿命分别只列全球第34名和29名。2006年，美国人口预期寿命为78.1岁，在30个OECD国家中排名倒数第七（仅高于墨西哥、波兰等几个经济相对不发达国家），低于OECD平均值1岁。在1960年至2006年间，人口预期寿命仅增长了8.2年，远低于日

【4】本的15年和加拿大的9.4年。

3.4 参保人经济可及性差

即使拥有医疗保险的人群也存在着严重的“看病贵”问题，这主要表现为保费不断上涨和医疗费用攀升。2000年到2007年7年间，商业保险费用年增长率一直保持在10.3%的水平，而参保人员平均工资增长率仅为3.1%，平均保费一般占个人工资的14%左右，占一个家庭收入的17%左右。虽然参保人的工资增长了，但商业保险费增长的幅度大于工资增长的幅度，这将很大程度加大参保人家庭的经济负担。

3.5医疗服务的不公平性

由于美国医保体系是由私人商业保险占据主导地位，使得那些患有慢性病、遗传性疾病或其他疑难杂症等适龄患者容易被拒保。

美国的卫生资源除了城乡差异，还存在着严重的阶层差异。15%的私人医院的医疗设备、条件和医疗技术高于35%的公立医院，这些医院主要是为有钱人提供较好的医疗卫生服务，公立医院则只是给军人、残疾人、低收入者提供相对低廉和服务质量相对较低的医疗卫生服务。美国医疗保障体制的进程

自上个世纪30年代开始，美国历届总统都为医疗保障体制的改革而前仆后继，但均以失败告终，直到2010年3月21日，新的医改法案获得通过，美国将继续经历新一轮的医改。

4.1 美国历年医改情况

20世纪30年代中期以后，为了应对民众日益面临的疾病风险，借鉴19世纪末期英国医疗保障制度模式，美国政府逐步建立起以医疗保险为主的社会医疗保障制度，其法律依据是1935年8月14日罗斯福总统签署的《社会保障法》。可是，当时的公共卫生只覆盖城市居民。[7] 1945年，杜鲁门总统主张应当建立全国医疗健康保障体制，提出使每个人享有基本的医疗保障的主张。而后，数届美国总统都信誓旦旦要实现全民医保，但都以失败告终。直到1965年，林顿•约翰逊总统终于成功确立了旨在帮助贫困人群和残疾人士的美国公共医疗补助机制及为65岁以上老年人群服务的政府医疗保险制度。至此之后，只有1985年《联邦雇员退休收入保障法案》算是小小的成功。1994年，时任总统的比尔•克林顿支持、提倡的全民医保方案没有获得国会通过。之后，布什总统也屡次在国情咨文中强调改革的必要。[9] 4.2 奥巴马新医改

美国医改立法过程实际上是不同党派和利益集团角力的过程，这也是历次医改的关口，而这次奥巴马新医改也无法避免这个博弈过程。

2009年2月26日，奥巴马向国会提交了首份预算案，进行医改是其中重要内容之一。3月5日，奥巴马在白宫举行医疗改革高层会议，要求国会在年内全面启动医改计划。6月17日，美国参众两院开始正式分别讨论医改方案。10月中旬，参议院筹资委员会通过了基本符合奥巴马原则的医改议案。10月29日，众议院率先通过众议院版医疗改革法案。2009年12月21日，美国参议院通过了关键的“预投票”。时隔3天，参议院正式表决通过了参议院版医改法案，医改取得突破性进展。

按照程序，接下来参众两院应就捏合两院法案进行磋商，形成统一版本后分别表决。由于两党对于医改在关键问题上分歧严重，医改进程陷入僵局，且在1月19日，马萨诸塞州国会参议员特别选举中，参议院民主党人失去绝对多数地位，更使医改案通过前景蒙上阴影。

直至2010年2月22日，矛盾双方仍然对峙，奥巴马亲自出马，推出首份详细的白宫版医改方案并于25日召开两党医改峰会，为方案最终成行重磅出击。白宫版方案基于参议院法案，采纳了共和党人的部分主张。峰会围绕控制医疗成本、改革医疗保险市场、削减政府预算赤字、扩大医保覆盖面展开磋商，但仍未获共和党人让步。

针对共和党人利用“阻碍议事程序”来拖延医改法案通过的战略，奥巴马并没有气馁也没有拖沓，不断游说议员和公开演讲，奥巴马在3月初再一次推出修改版医改方案，并呼吁尽快安排表决，同时，开始启用“预算协调案”。这是医改成功立法的关键，也是奥巴马的权宜之计。3月18日，美国国会预算局公布最终版本医改案预算评估结果，为众议院周末就法案投票创造了条件。3月18日，众议院民主党领袖公布最终版本医改法案，定于21日投票。

在3月21日的投票中，以220票赞成，211票反对，最终版本的医改法案在众议院涉险通过，3月23日，奥巴马签署这一法案后，标志着使3200万没有医疗保险的美国人获保，使全美医保覆盖率从85%升至95%左右的新医改即将拉开帷幕。[10] 5 简析奥巴马新医改

在2008年美国大选中，建立一个覆盖全民的医疗保障体系是奥巴马最重要的竞选承诺之一，旨在“降低医疗成本，确保所有的人都享有可以获得的，负担得起的医疗保障”。他的描述其新医改的文件《奥巴马——拜登计划》包括以下三个主张：降低成本；为所有人提供支付得起并能够享有的医疗保障；促进和加强预防保健性的公共医疗。[3]

医改内容主要包括以下几点： 5.1扩大医保覆盖率

这是改革的核心问题。为达到让目前3200万没有医疗保险的美国人获保，提升医保覆盖率至95%左右的承诺，新医改提出两方面举措：一是通过政府提供财政补贴和费用为尚未得到医疗保险的个人和小型企业提供公共医疗保险，未按

规定购买医疗保险的个人和雇主必须缴纳罚款税。二是强化政府对商业保险的监管。

5.2改变筹资渠道

政府将向中产阶级提供税收减免以鼓励参保，而对收入在20万美元以上的纳税人和25万美元以上的已婚夫妇，增加0.9%税率，增加3.8%高收入人群非收入税，对医疗仪器销售征收2.3%的消费税，征收高额保单税等。

5.3改善服务质量和可及性

主要包括提供更多预防性服务和规范医疗服务两方面。要求符合规定的保险公司提供一定量的预防性服务项目；建立国家预防、健康促进和公共卫生署；补贴社区服务中心110亿美元，提高服务可及性；增加老年人医疗主顾项目的预防心服务的报销比例至100%等。在规范医疗服务方面，强化医疗服务成本效益监控；推广标准化的电子医疗信息系统来提高效率；规范意识行为，降低不必要医疗服务等。[4] 6 美国医疗保障制度改革面临的问题

美国历年医改失败无非是两方面原因：一是意识形态问题，扎根于美国“市场主义”和“自由主义”并不愿让政府掌控医疗，害怕其可能会变成“社会主义”。二是利益集团问题，商业保险、医师协会等为了维护其自身既得利益，往往会组成强大的院外游说集团，使改革化为泡影。而新一轮的奥巴马医改也将面临以下的问题

6.1政治方面

号称世界上民主国家标杆的美国，新一轮医改面临的问题更多的是政治问题，医改法案更大程度上是一种政治考量。主要体现在：

一方面，政党利益的分歧与冲突明显。众所周知，美国的民主价值观的重要标识之一，便是实行两党轮流坐庄制度。这种驴象之争尽管有相互制衡、达到权力平衡、实现最大多数人的最大利益的功效，但与此同时，政党本身的利益往往成为首要的考虑与选择的因素。

共和党人抓住医改中最有争议的一点大做文章,即医改法案要求每一名美国公民必须投保,否则将面临罚款,在他们看来,这与宪法条款不符,明显违背美国宪法,侵犯每个州的主权，共和党的反对得到了许多州的呼应。

纵观历史，美国几乎所有社会政策和福利项目的制定和出台无不体现了以民主党为代表的自由主义与共和党为代表的保守主义两种政治势力博弈的结果，是干预与反干预两种价值观相互斗争的结果。奥巴马这次医改过程中，全体共和党一致投下反对票，这种现象难以“就事论事”，更大程度上可以归结为政党利益的分歧与冲突。而面对下半年即将到来的中期选举，两党之争将更加激烈。

另一方面，利益集团政治其害不浅。利益集团是通过对社会各种声音和利益的汇聚并集中表达，进而影响政府及决策，从而可以更好地制约行政权力。既得利益集团往往具有反转政治利益表达与偏好的能力，能够实现一种马太效应，在其强大的影响与压力之下，政府的政策将不断地强化和照顾部分集团的利益和诉求，而偏离了政府所应有的公平与公正的立场。1993年克林顿医疗改革就是被保险业游说团体给扼杀掉的。[3]

在这种政治环境下，美国医改能否顺利开展仍存在很多不定性因素。奥巴马为稳固来之不易的医改法案正着力加强医改法案的宣传解释工作，以争取更多共识和民意支持，避免在2010年国会中期选举及下届总统大选中被共和党利用和攻击。

6.2经济方面

据估计,奥巴马政府执行医改将面临巨大的工作量和成本,仅国税局可能就要为这项法案付出50亿-100亿美元的成本。也就是说,美国医改法案的大量成本负担将由卫生部和美国各州的医疗机构承担。[11] 对联邦财政而言，根据独立预算评估机构国会预算局的数据，医改法案在生效后第一个10年内将使美国政府预算赤字减少1380亿美元，在第二个10年内减少约1．2万亿美元。但是共和党人及部分民众对此表示怀疑。他们认为，虽然长远来看医改有助于削减赤字，但在短期内医改仍有可能导致政府财政状况进一步[12]恶化。有报告显示，2009年美国社会保险和医疗保险负债已达到107万亿美元。现在这项法案又把3200万人加入到这个医疗保险计划中，从而使全美医保覆盖率升至95％左右，新法案会造成成本长期居高不下，再加上本来高企的财政赤字，这将会给美国政府带来非常沉重的财政负担。[13]

医改能否成功，问题的关键还在于经济形势。一方面,医改的诸多承诺的落实需要富足的财政支持,但如果财政赤字过大,政府捉襟见肘,则医改推进力度就

会受限。另一方面,对那些反对奥巴马医改的社会公众而言,只有美国的经济形势真正好转,才能对医改等问题保持比较宽容的态度。从某种意义上说,能否拉动就业,找到新的经济增长点,将决定医改成果的最终兑现。[11] 6.3社会公众方面 6.3.1反对者

医改在推行过程中的最大“绊脚石”是美国民意在此问题上的分歧。根据盖洛普的最新民调结果，在美国普通民众中，医改的支持者和反对者分别占45%和48%。[13]大多数美国人认为，医改只会使那些目前没有医保的人和低收入群体受益，而中产阶级和高收入人群将受到冲击。

6.3.1.1 商业保险公司

因为商业保险是靠“撇奶油”来盈利的，只把那些收入高、身体健康的人挑出来卖保险，这样就损害了医疗保险本身应该有的分散风险和调节收入分配的功能，实现“全民医保”势必挤压商业保险公司的如意算盘。

而此次奥巴马医改法案规定，保险公司不得以投保者的过往病史为由拒保或者收取高额保费，不得对投保人的终身保险赔付金额设置上限，同时除非发现欺诈行为，否则保险公司不允许以任何理由拒保或退保，要求小型的保险公司至少将保费的80%用于医疗服务，大型的保险公司至少将保费的85%用于医疗服务严重损害了以保险公司为首的利益集团的利益，将会受到其严厉的打击。[13]自此保险业不再是闭着眼睛赚大钱的好行当了，其赢利空间肯定将会被大幅压缩。

6.3.1.2 中产阶级和高收入人群

对富人来说，多缴税，为那些无保者和低收入者埋单，不可避免地增加了额外支出，更多的表示不情愿。除不得不缴纳更多税收来为穷人享受医保“埋单”外，富裕阶层还担心，大量穷人在获保后涌入医疗服务市场，富人们曾经享受的VIP式服务将可能不复存在。法案规定，到2013年，对收入高于20万美元的个人或25万美元的夫妇，对红利和利息收入征收3.8%的医保税。

对大多数中产阶级来说，医改法案对他们的负面影响日后会逐渐显现。医改法案规定要求大多数雇主为雇员买保险，否则罚款。到了2018年，为雇员提供个人年度保险金超过10200美元或者夫妇超过27500美元的雇主，将被征收高达保险金40%的额外税。[14]《洛杉矶时报》3月23日刊登的读者来信中就有人指出，政府的罚款比买保险的费用低，雇主情愿选择罚款，而再也不给你买保险了。那样，员工就会陷入没有保险的窘境中。

6.3.1.3 拒绝购买保险者

从2014年开始，绝大多数美国人必须购买医保，否则将被罚款。罚款额将逐步提高，第一年为年收入的1%。对此，有些收入偏低的中产阶级甚至是未达到其政府要求的提供帮助的低收入者将不得不购买医保，而有的人是不愿意购买的。这也与美国的宪法精神及美国人的“自由主义”精神相违背。

另外，共和党的极力阻挠和民主党内部的自由派、中间派和反堕胎集团在医改问题上分歧严重也让医改步履维艰。

6.3.2 支持者 6.3.2.1 药品企业

要控制成本，必然将更多地使用便宜而有效的适宜药品、适宜技术，这样医药企业的盈利空间将会大大缩小;不过与其以往一贯反对医改的态度形成180度翻转的是：美国医药产业协会对本次医改却采取了谨慎支持的态度。这其中很可能是因为这次重大医改采取了一种“官督商办”的模式，保留了私营保险的角色，这总要比一个由政府全面接管的全民医保要强一点。另外，本次医改中对于老年人购买原研品牌药的50%补贴，以及规定保险公司对医疗费用不得设置上限等规定，至少在短期看来对医药行业都属于利好。[13] 6.3.2.2 奥巴马及部分民主党人

在美国民主共和二党之间，民主党一直是偏左的政党。医改对于奥巴马及民主党人而言无疑是一场政治豪赌。这次医改法将使美国人口的医保比例提升到95%，这增加的人群中多数应该是目前没有保险的低收入阶层（其中应该许多是少数族裔，如黑人与来自南美说西班牙语少数民族）。因此，这次医改法案主要是为民主党的基础选民带来最大的利益。而且此次医改一旦成功，奥巴马也将成为美国历史以来第一位实现全民医保的总统。

6.3.2.3 因健康状况被拒保者

政府将在6个月内为这部分高危人群设立一个医保项目，给与他们经济补助，享受该项目的人每年自掏腰包的医疗费用上限为5950美元。90天后，向那些由于先前存在健康问题而被拒保的人，提供高风险保险计划。6个月后，禁止保险公司将患病者和有先前存在疾病的儿童拒之门外；禁止保险公司给终生可获得的保险福利设定上限，不能取消生病保户的保险计划；要求保险公司允许父母的保险

可包括26岁以下的子女。[13] 医改推行后，这一部分人群可以避免由于自身疾病不能获得保险而必须独力承担高昂的医疗费用。也将正如奥巴马所说的“家庭再也不用担心一个人的疾病会给全家的财务状况带来毁灭性后果”。

6.3.2.4 没有医保的低收入者

从2014年开始，家庭年收入在29327美元以下的低收入家庭，或者年收入在贫困标准133%以下的人，都能获得社会医疗救助；对贫困线4倍以下的家庭，提供医保补贴。[13]显然，因健康状况被拒保者人及低收入者，是医改法案最大的受益者。小结

轰轰烈烈的奥巴马新医改法案终于涉险过关，开始施行，尽管褒贬不一，且其执行之后是否能够彻底解决美国医疗保障体制的问题还存在一定的疑虑，但是，必然能使得美国医疗保障体制改革获得更进一步的完善，使更多弱势群体受益。而我国的医疗保障体制改革也应以美国的改革为启示，创建一个适应中国国情，符合中国特色，使最多人获益的医疗保障体制。

参考文献：

[1] 美医改案成功闯关惠及95%国民[EB/OL].(2010-03-27)[2010-10-14].http://news.dayoo.com/.[13]姚鸿恩，蒋建平：半数美国人为何不愿“被医改”[EB/OL].(2010-3-27)[2010-10-14]

http://qnck.cyol.com/content/2010-03/27/content_3154825.htm.[14]奥巴马推动美国新医改，引发利益阶层之争[EB/OL].(2010-4-14)[2010-10-14]

http://www.chinavalue.net/Story/118.aspx.