劳动教养制度的合理性和合法性问题探究_劳动教养制度研究

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劳动教养问题合理性和合法性问题探究

2006年发生在湖南永州的幼女被强奸被迫卖淫案受害者母亲唐慧因连续上访投诉。今年8月2日湖南永州劳动教养管理委员会认为其“扰乱社会秩序多次被行政处罚后仍不悔改，继续无理取闹，闹访、缠访，严重扰乱了单位秩序和社会秩序”，因此决定对其劳教一年零六个月。在这个案例中我们看到了一个关键词那就是劳动教养。劳动教养到底是什么一个什么样的制度?而做出劳动教养决定的劳动教养管理委员会又是什么机构?

劳动教养就是劳动、教育和培养，简称劳教。劳动教养制度是中国独有的一项制度。劳动教养并非依据法律条例，从法律形式上亦非刑法规定的刑罚，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚①。对需要收容劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，由省（区、市）和大中城市人民政府下设的劳动教养管理委员会审查批准。劳动教养期限为一年到三年，最高可延长一年。其中，做出劳动教养决定的劳动教养管理委员会是依据1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）建立起来的。《补充规定》称省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。那么我们就会发现劳动教养的建议部门和决定部门实际上是相同的。这个问题我们后面再讨论，现在我们先来看看劳动教养的历史。

一、历史沿革

劳动教养制度是在上世纪五十年代中共中央发动的肃清暗藏反革命分子运动中逐步建立起来的。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，这个指示首次提出“是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给与一定的工资。”。1956年1月10日，中共中央发布了《关于各省市立即筹办劳动教养机构的指示》继续强调劳动教养机构建立的工作。

从法律上讲，劳动教养制度始于1957年。1957年8月3日，中华人民共和国国务院公布了经过1957年8月1日全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）。该决定的初衷是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，主要针对的对象是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的人员”。此后的一段时间之内由于人们错误的认识这是针对有派人员，各地大办劳教所甚至县和生产队也办起了劳教所。这一时期的劳动教养极为混乱，期限不明有人被劳教长达二十年。直到1979年11月29日中华人民共和国国务院颁布《国务院关于劳动教养的补充规定》，明确劳动教养制度可限制和剥夺公民人身自由

长达1－3年，必要时可延长一年。但以后在实践中，常出现重复劳教问题。

1982年1月21日颁布《劳动教养试行办法》，针对的对象包括“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件” 的人。1986年，六届全国人大常委会第17次会议通过了《治安管理处罚条例》；1990年12月，七届全国人大常委会第17次会议通过了《关于禁毒的决定》；1991年9月，七届全国人大常委会第21次会议又通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。以上法律使更多的人员相继被纳入劳动教养的对象范畴。同时其它行政法规、司法解释甚至一些省市区、大中城市的政府和行政部门通过的地方法规或部门规章，都加剧劳动教养对象扩大化的趋势。现在实践中主要是针对小偷、卖淫嫖娼、吸毒、破坏治安等。

二、合法性

从刑事法学、法理学、宪政学的角度来看，劳动教养的法律依据是不充分的。一是与《立法法》相违背，《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而劳动教养制度的最高法律依据是《决定》和《补充决定》，这两个是国务院颁布的具有“准法律”性质的行政法规。（这一说法，有点争议，笔者赞同行政法规这一说法，下文会说明。）那么，这就是说劳动教养制度的法律依据是欠缺的。

在这个问题中有学者就《决定》和《补充决定》的效力提出了异议，他们认为这两个文件是经过全国人大批准通过的，那么他们就会取得与法律相同效力的位阶。但这种观点站不住脚，因为依照当时的惯例，如果是全国人大及其常委会通过的法律，那都是由全国人大常委会委员长来公布的，并且其名称也不应叫《国务院关于关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》，而应叫《全国人大常委会关于劳动教养问题的决定》和《全国人大常委会关于劳动教养问题的补充规定》。既然《决定》和《补充规定》的颁布主体是国务院，那就应当属于行政法规。②

第二是与《行政处罚法》有冲突，《行政处罚法》第10条第一款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”而行政处罚法中没有劳动教养这一项规定。由此可见，作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，不但不符合《行政处罚法》的规定，与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据。③

三是与《公民权利和政治权利国际公约》的有关条款相冲突。我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），并正在为批准该《公约》积极创造条件。《公约》第9条第1款规定：“人人有权享有人身

自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”④根据联合国人权事务委员会通过的一般性意见，该款适用于剥夺自由的一切情况，无论它涉及的是刑事案件还是诸如精神病、游荡、吸毒成瘾、为教育目的、管制移民等其他情况。另外，这里的“法律”，是指由立法机关制定的法律，而所谓的“根据和程序”，是指“任何受影响的人有权根据《公民权利和政治权利国际公约》第14条的规定，由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭来裁判”。

最后我们来讨论一下劳动教养制度的违宪问题。劳动教养制度的存在是依据国务院等部门制定的相关规范，如果要质疑劳动教养制度的合法性，从法学的角度来看将追溯到对其所依据的规范的审查问题，而对于规范的审查，很大程度上是一个宪法问题。如果对劳动教养制度的合法性溯本请源，需要对劳动教养依据的高位阶规范从宪法学的角度进行梳理。因此有必要对劳动教养制度进行宪法学的思考。现行《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”而劳动教养是在未经法院审判，剥夺公民人身自由1至4年的行政处罚行为，这个显然不符合宪法的规定。但是如果说劳动教养制度一开始就是违宪的那也有失公允，因为最初的劳动教养具有安置就业的性质⑤，这就是说最开始劳动教养制度是符合宪法规定的。但是在制度的推行中，制度的实施方法和实施环境的变化让劳动教养制度和宪法越来越背道而驰。

三、合理性

怎样才能判断一个法律制度的合理性？这个估计要根据 ① 参见1991年11月1日国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书，白皮书中明确规定了劳动教养是一种行政处罚措施。

② 刘仁文在接受《新世纪检察》采访时回答 2011年10月18日

③ 陈威《邹议劳动教养制度》 来源于法律教育网 2009年3月16日

④ 刘仁文《劳动教养制度及其改革》载《行政法学研究》2001年第4期

⑤ 王书成《“废除劳动教养建议书”的宪法学思考》 载《山东社科学》2009年01期