秦汉时期的监察制度_秦汉监察制度

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秦汉时期的监察制度

摘要：秦汉时期形成和确立的监察制度，是我国政治制度史上尤可称述的创举，对后世政治的发展有着深远影响，学习秦汉时期的监察体系使我们更好的了解我国古代的政治制度，而且对当今的施政治国有着十分重要的史学借鉴意义。

关键词：秦汉

检查制度

中国古代的监察制度是封建王朝的为监察政府官员，维护统治秩序，保证国家机器的正常运转而设立的制度。其主要职责是监督法律法令的实施，维护国家法律法令的统一，参与并监督中央和地方司法机关官员的施政行为，并具有弹劾的权力。监察制度是政治制度的重要组成部分，是调整封建国家的制衡器。

监察制度随着封建制度的产生而萌芽，伴随着封建君主的专制不断强化而发展、完备，按其发生发展的历史，可分为六个阶段：第一，萌芽阶段——先秦时期；第二，形成阶段——秦汉时期；第三，发展阶段——魏晋南北朝时期；第四，成熟阶段——隋唐时期；第五阶段——强化阶段——宋元时期；第六严密阶段——明清时期。我国古代的监察制度历史悠久，沿革清晰，制度完备，反映了中华民族历史文化和特有的国情，并积累运用监察澄清吏治，巩固封建统治的丰富经验。秦汉时期是监察制度演变过程中的形成阶段，研究这一时期的监察制度有着特殊而重要的意义。

一、秦汉监察系统的内部构成、完备及嬗变 秦王嬴政完成统一大业后，采取了一系列巩固统一和加强中央专制主义的措施，建立了一套从中央到地方的政治体制，作为政治制度重要组成部分的监察制度也在这一时期形成并确立起来。秦汉时期的监察制度，在中央设立了三公九卿制的中央官僚机构，在地方设置了郡守、郡尉等官制；按其行使的职能范围，可分为三大系统：一是监督皇帝的谏官言谏制，二是察举弹劾百官的中央御史制，三是监察地方官员的州部刺史制。它们都不受行政系统的干涉，独行其职权，只对皇帝负责，发挥着名副其实的监察作用，从而加强了中央集权政治。

中央

（一）皇帝的监察与被监察

在整个封建社会中，作为天子的皇帝握有监察的最高监察权，皇帝拥有对百官的督察和任免职权，而且通过巡视和亲自督察等方式对地方进行管理。秦始皇时期，地方设置了监郡御史和差遣御史监察百姓，但他仍不放心，因此他还亲自巡行全国各地，检查地方吏治和民情。始皇三十七年（前210年）出游会稽时所立的颂秦德的石刻中说：“监听万事，远近毕清，运理群物，考验事实，各载其名。贵贱并通，善否陈前，靡有隐情。”所谓“善否陈前”，意即秦始皇对好坏都注意了解；“靡有隐情”，指无论有什么冤屈、贪污等不法行为都瞒不过秦始皇。始皇“临察四方”时，注意了解和分析各方面的情况。可见，秦始皇多次大规模的亲巡郡县，主要不是为了游乐，而是所谓的“威服海内”的政治是为和监督地方的监察活动。皇权不是无限膨胀的，他要接受天命和谏官的制约。所谓“天命”是指传统的“君权神授”论，皇帝是天的儿子，故称“天子”，临民以治天下。但“天命不常，唯德是辅”，只要天子暴虐，民怨沸腾，上天就要“垂象以示儆”，发生天灾人祸，天下大乱，王朝崩毁。每逢特大灾异，谏官纷纷规劝，无不抬出天命吓唬皇帝。而皇帝为了“敬畏天命”，就减膳撤乐，祭天祭祖，下诏罪己，做一些改善国政的措施。汉制，每逢大的自热灾害，丞相、太尉、御史大夫就要引咎辞职。

秦汉时期的谏官有谏大夫、太中大夫、中大夫、议郎和博士官，都是一批监督皇帝的特殊检察官。“凡大夫、议郎，皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使。”2议论、应对，就是讽 1《史记》卷6《秦始皇本纪》。

《后汉书 百官志》 谏。臣下不能直接弹劾皇帝，只能取谏诤的方式批评和监督皇帝。讽谏其实就是委婉的弹劾。《汉官仪》：“博士，秦官也。博者，通博古今，士者，辩于然否。”正因为博士精通天文地理，通达古今，皇帝有疑难事常请教于这些人。当承诏问对时，博士借天命，搬古今，纵横议论，直指为政之得失，直言然否。大夫、博士为中朝官，亲近天子，时刻盯着皇帝的言行，不失为一批竭忠尽愚的监察官。他们不受丞相、九卿的羁縻。

由于秦始皇统治时期，对社会舆论监督采取暴力政策，“有敢偶语诗书弃市”。对士阶层的议论，视为“妖言”，“诽谤”，言谏监督也遭到践踏，“群臣谏以为诽谤”。汉承秦制，民主监督权力有所回升，但谏官仍不敢冒犯龙颜。因此，秦汉两代的谏官的谏言奉劝制度，没有得到应有的发育。

（二）丞相府

三公之丞相掌行政，然而丞相是百官之首，“掌丞天子，助理万机”，自然也就有监察百官的之职能。如汉武帝时田蚡为丞相，就奏请案验在颍川“横行不法”的灌夫。文帝时申屠嘉为丞相，可以对怠慢无理的文帝宠臣邓通纠劾惩罚，也可以奏请对内史晁错加以诛除。都说明丞相对百官的监察之权，而丞相主管的对郡国的上计更是对地方官吏行使的监察之权。

丞相的属吏丞相长史可以奉命出刺地方，对地方行政进行干预，主管监察检举。丞相府最重要的属吏丞相司直。武帝时期为尚书加官，并加重尚书的职权，尚书职权既重，参与议政，又分曹理事，显然成为了武帝近侧的专门参政、办事机构，直接造成了分割宰相和御史之权。由于丞相和御史中丞的职权被分，有必要加强监察系统的力量。原因是：其一，相权虽然有所削弱，但丞相仍是负责处理全国政务的最高行政掌管，为了确保丞相的实证，提高行政工作效率，有必要在丞相府设立监察官，以监督百官对法令的贯彻执行；其二，尚书居中分事，并主御史刺史事，“中丞的职权既分，则内而侍御史、外而部刺史，其职皆弛而不振”2。御史、刺史不能充分发挥其监察效能，于是汉武帝于御史府外，又置丞相司直，“掌佐丞相，举不法”3。这样，汉朝出现了与内朝御史中丞相对峙的友谊监察系统。

丞相司直在丞相府诸属官中位置最高，专司监察，不仅监察京师公卿百官，而且“助督录诸州”4，拥有对地方官员的责督之权。西汉时孙宝为丞相司直，知悉南阳太守“怀奸罔上，狡猾不道”，就“遣丞相使按验发其奸”5。丞相位尊权大，因而与君权的冲突就成必然的。忠贞不二的西汉第一任丞相萧何尚且与刘邦多次龃龉，其他丞相就更是可想而知了。专制皇帝为了加强自己的权力，就千方百计对丞相权力加以限制和削弱。汉武帝在丞相府外另设完全听命于自己的中朝，让其分割丞相的决策权，是相劝衰落的重要标志。成帝时，正式设三公官，将丞相之职一分为三。哀帝时改丞相为大司徒。东汉光武帝时，尚书台正式变成最高的权力机构，丞相变成徒有虚名，有职无权的闲散官员。

秦到东汉400多年间丞相制度的变化透出皇权不断强化的信息，这正是中国封建社会专制主义中央集权的行政体制在发展过程中所展现的规律。

（三）御史府

秦汉时期的御史府为中央监察机关的办事总署。汉代御史府居殿中兰台，故后世又称御史府为“御史台”。秦汉时期的御史府长官是御史大夫,“御史大夫，秦官，位上卿，银印青6绶，掌副丞相。”又“御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临” 1《汉书》卷19《百官公卿表》

张如愚：《山堂考索续集 台谏》 3 《汉书》卷19上《百官公卿表》 4 同上 5 《汉书》卷77《孙宝传》 6 《汉书》卷19《百官公卿表》 1。御史大夫由皇帝的亲信御史发展而来，正因为如此，它虽居副丞相，但与皇帝关系比较密切。他既可以纠察百官，也可以司察丞相非法，弹劾丞相。御史大夫为三公之一，御史府和丞相府并列为汉朝政治的两大府，二府互相牵制。

御史中丞是御史大夫的主要属官，地位特殊，被成为“贰大夫”和“亚长”。实际上是御史大夫的第一助手，御史府的首领，其他官吏皆归中丞管理。他“掌兰台秘书；外督捕刺史，内领侍御史，收公卿奏章，纠察百僚，休有光烈。”其具体职责是：掌管图籍秘书，即国家档案、图书；外督部刺史，充当各地视察、检举不法的使者。秦和西汉前期对监御史、武帝后对部刺史的活动进行监督；内领侍御史，给事殿中，办理宫中之事，举劾按章，对朝廷内外的百官行检察之权，有时甚至承诏治狱。

西汉成帝以后，随着御史大夫职掌的变化，御史中丞的地位和作用亦随之变化。东汉光武帝、时，御史中丞成为御史台的主官，隶属少府，逐渐代替御史大夫成为独立检察官。其后御史中丞更加显赫。光武帝时特诏其与尚书令、司隶校尉3人在朝会时专府独坐，故京师号位“三独坐”，其地位仅次于尚书令。东汉时，御史大夫改为司空，专管水土营造之类的工程建设，检察大权转移到大司空的属官御史丞手中，并且建立了御史台，从而使中央有了专门的监察机构，有利于监察工作更好的开展。

此外御史府还有侍御史，侍御史既是专称，又是泛称，据《历代职官表 都察院》记载，西汉的侍御史职务名称有治书侍御史、符玺侍御史、绣衣直指御史、督运漕御史等。

治书侍御史，始置汉宣帝。“案汉宣帝幸宣室，斋居而决事，令侍御史二人治书侍侧，后因别置，谓之治书侍御史，盖其始也。”汉成帝废去御史大夫官职后，御史中丞出任御史府长官，自此治书侍御史开始部分地顶替御史中丞的工作，相当于御史府的副掌官。

符玺侍御史，是掌管皇帝玉玺的侍御史。汉朝设符玺侍御史两人，其地位仅次于治书侍御史。

督运漕运史，当侍御史奉命赴地方督运漕粮、或监察赋税时，成为督运漕运史。《通典 职官六》注引《汉官仪》：“侍御史出督州郡盗贼，运漕军粮，言督军粮侍御史。”

绣衣直指，亦称绣衣御史、绣衣使者等。班固说：“侍御史有绣衣直指，出讨奸猾，治大狱，武帝所置，不常置。”师古说：“衣以绣者，尊宠之也。”3汉武帝末年设立绣衣御史，名为“出讨奸猾，治大狱”，实际上其职能是专事镇压农民起义。这与当时阶级矛盾的激化，农民起义不断发生有关。最初，武帝曾派御史中丞、部刺史等监察官前去应急镇压起义，但无济于事。于是武帝重新部署，赋予御史衣以皇权代表者的身份，给予特别督察权，名之为绣衣直指，令其限期扑灭革命烈火。

（四）司隶校尉

汉武帝在设置刺史的同时，为了强化京师长安及其近郊的治安，于征和4年（前89年）初次设置司隶校尉官。其直接动机是因“巫蛊”一案临时设置的督补“巫蛊”的官吏。所谓“巫蛊”，指巫师用巫术咒语及用桐木偶人埋于地下以害人。汉武帝末年，“巫蛊”被用于引发朝廷内部封建统治集团之间斗争的导火线。征和年间，因“巫蛊”别牵连致死的有卫皇后、卫太子、刘据、阳石公主，及无辜战死者数万人。武帝痛心疾首，为彻底清除巫蛊之害而设立此官：

“司隶校尉，周官，武帝征和四年初置。持节，从中都官徒千二百人，补巫蛊，督大奸猾。后罢其兵。察三辅、三河、弘农。元帝初元四年去节。成帝元延四年省。绥和二年，哀帝复置，但为司隶，冠进贤冠，属大司空，比司直。”注引师古说：“以掌徒隶而巡察，故云12 《汉书》

《朱博传》

《初学记》卷12《职官下》 3 《汉书 百官公卿表》上 司隶。”

司隶校尉秩比二千石，可持符节，代表皇帝率领在中央官府服役的徒隶1200人，从事掘蛊捕巫师并监督京师大奸猾。之后，武帝虽收回司隶校尉兵权，但仍让其监察三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农7郡。成帝以后，司隶校尉的职权不断扩大：“职在典京师，外部诸郡，无所不纠。”2实际上，即使三公也在司隶校尉的纠察范围之内。

司隶校尉的属官计有都官从事，主管察举百官犯法者；功曹从事，主管州选举及众事；别驾从事，校尉行部则奉引，录众事；簿曹从事，主管财谷簿书；兵曹从事，主管兵事；部郡国从事，每郡国各一人，主管督促文书，察举非法。

地方

秦时每郡设一监御史。西汉初年，郡国并行，朝廷直辖地仅关中和巴蜀15郡，山东诸郡皆为诸侯王封国，加之吏治清明，对官员的监察还未排上议事日程。因而未设监郡御史，惠帝时，三辅治安状况恶化，于是开始派遣御史监察三辅，后正式设立监郡御史。武帝时，监郡御史起不到监察作用，于是在元封元年宣布废止。元封五年（前96年）另置部刺史代替监郡御史，监郡御史的设置时秦皇朝加强中央专制主义中央集权的产物，主要作用是监察和牵制郡守，防止其权利过分膨胀。

郡守是一郡的最高行政长官，同时有监理监察职能。“太守专郡，信理庶绩，劝农赈灾，诀讼断辟，兴利除害，检察郡奸，举善黜恶，诛除残暴。”3其中“监察郡奸”显然属于监察职能，而作为一郡的最高行政长官，事务千头万绪，不能事事过问，西汉中期以后就把监察事务交由属吏督邮进行。

“郡监县有五部部有督邮掾，以察诛县也。”督邮作为太守的耳目，专司监察，其职能是“分善恶于外”即专察县令长的善恶和政绩的好坏，然后禀报太守，以便奖惩。县令长是县一级政府的主要行政长官，同时也兼司监察职责，县令长对属下各类官吏都有督察之权，随时考察他们的能力、品格以决定他们的升陟罢黜。在县令长的属吏中，廷掾一职除主持祠祀外，主要任务是监察乡、亭的官员，廷掾经常下乡，在所部内巡行，接触百姓，对所部官员明察暗访。汉代对中央和边郡驻军也派御史监督，称“监军御史”。

刺史的设置，由于监郡御史和丞相是并出共行监察之权，产生了不少问题，一方面职事重叠，各自为政，往往产生矛盾，不易协调；一方面又因无固定监察区，往往造成疏漏，对郡县的管理难以奏效。汉武帝即位后，为加强专制主义中央集权，首先增加派遣官员对地方巡行，发现郡国存在许多问题而得不到监郡御史的举报，表面监郡御史已经形同虚设了。汉武帝一气之下，与元封元年（前110年）废去监郡御史。为了更好地加强对郡国守相的监察，下令在全国设置十三部州，除在司隶部设司隶校尉外，另设刺史一人，通称十三部刺史。“元封五年，初置刺史部十三州。”4驻地专司监察地方。“武帝元封五年处置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”“省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事。”5六条是皇帝亲自制定的，它详细规定了刺史监察的职权范围。其中只有一条是“督察强宗豪右”。通过这六条，一则明确了刺史的职责，二则对刺史的活动范围进行了实际上的限制，谨防其滥用职权以权谋私，扰乱地方行政。

刺史秩六百石，秩级相当卑微，而官位又低于郡守，但他们在行使监察权时，却代表中央，可以毫无顾忌地举劾二千石的郡国守相，其权利是相当大的，再加上赏赐丰厚，使大部分刺史忠于职守，戮力为朝廷服务，因而收到很好的效果。王明盛指出“刺史，其权甚中而 121 同上

蔡质《汉仪》 3 《汉官解诂》 4 《汉书 武帝纪》 5 《汉书 百官公卿表》 秩甚卑”，顾炎武指出“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”。又因刺史作为中央排出的监察官，不仅设置固定制所，便于就地监察和吏民检举告发，儿且定期巡行所部郡国，便于实地考察郡国守相治绩，广泛接触吏民百姓，能够更加有效地实现对二千石的监察。

随着阶级矛盾和社会矛盾的不断变化，刺史被赋予六条以外的许多权利，日积月累，刺史手中权力越来越多，由设置之初单纯的监察长官发展演变为总揽一方军政财文的一级行政长官了，灵帝中平五年，东汉朝廷根据久已变化了的实际情况，接受刘焉的建议，改刺史为州牧，一批位尊秩高的朝廷重臣出任州牧。至此，从内容到形式完成了刺史一职的由监察官到行政长官的转化。然而一天天强大的州牧为扩大手中的武力，相互攻讦，征城掠地，成为割据一方的诸侯，进而觊觎朝廷中央的权力，东汉皇朝名存实亡。

刺史由单纯的监察官变成地方行政长官，最后发展成为拥兵自守的割据军阀，其间经历了一个很长的发展变化过程。促使这一变化的除了复杂的政治、经济原因外，刺史的逐步越权是不可忽视的重要原因，顾炎武说：“自刺史之职下侵，而守令殆不可为，天下事，犹治丝而棼之矣。”

二、秦汉制度的作用、特点及评价

秦汉时期的监察制度在很大程度上保证了皇朝的各种法令、法规的执行，防止了各级官吏由于擅权谋私所造成的非法状态加剧与广大人民的矛盾，较好的维护了皇朝和地主阶级的根本利益；同时有助于协调封建官僚机构的内部关系，保证了封建国家机器的正常有序的运转；有利于巩固以皇帝为首的专制主义中央集权，保证了权利分散和地方割据膨胀。总之监察机构和监察官员的设置，是封建国建官僚机器内部的重要制衡措施，在一定程度上对澄清吏治、维护统一、保证社会安定起了积极作用。

秦汉时期有比较完备的中央监察机关，又颇为得力的中央对地方的监察网络系统，而且在中央建立两府的互相制约的机制，从而形成比较严密的监察体系。

各级监察官有明确的分工和职权范围，御史府里，御史大夫为最高长官，御史中丞为总管，其下有在殿中供职的侍御史及在府中分曹办事的御史员，以及负责具体事务的御史掾属。这样一来，御史府和丞相府并列为汉朝中央的两大府，丞相和御史大夫之间相互制约，达到平衡。地方则有刺史负责监察郡国，司隶校尉负责监察京师及近郊7郡，绣衣御史为临时派遣的监察特使，主要用以镇压农民起义，而司隶校尉又和绣衣御史形成制约。郡守及其属员督邮用以监县。各级监察官员分级层次分明，分工细致，职权明确。

监察和行政权的分离，有利于监察职能的充分发挥。中央监察机关御史府有权监察包括丞相在内的中央到地方的各级官员，丞相府的各部政务要接受御史府的监察，在地方上，有州部刺史监察郡国。

这种体制有利于监察机关及其官员放开手脚，大胆开展工作，不足之处在于地方郡监县有督邮负责监察属县，但郡守仍自监监察权，加之东汉以后，州刺史逐渐转变为地方行政长官，这些情况都大大影响了监察职能的实现。

监察方式的多样性和灵活性，地方监察中，既有经常性的监察，有定期性的巡察，也有突击性的督察。如刺史每年8月“巡行所部郡国”，郡守“常以春行所主县”，“秋冬遣无害使”审察案情，至于临时突击督察，大多发生于突发的案情或农民起义的发生。如武帝时派绣衣御史去镇压农民起义，派遣司隶校尉“补巫蛊，督大奸猾。”说明当时的监察水平已达到较高水平。

秦汉时期的监察制度尽管完备优秀，但真正发挥监察百官的职能却是短暂有限的，归根到底受封建制度自身的弊端和阶级局限所制约，当专制皇权衰弱，官僚政治腐败，阶级矛盾激化时，监察制度所具有的职能很快化为乌有。

监察机构从理论上可以监察百官，享有神圣而广泛的权力，实际上其权限被大大削弱了，不仅皇帝的权力和活动绝对不能监察，就是对皇亲国戚，达官显贵的胡作非为也往往显得无能，惟其如此，也就可以理解为什么监察机构无法阻止一个个封建王朝的灭亡。这说明监察机构虽然对整个官僚机构有着不可忽视的制衡作用，但决定这种职能能否发挥的却是社会的大环境。

秦汉时期的监察制度尽管形成了较为独立的体系，但对行政权力而言，其独立是相对的。这不仅是因为他所听命的皇帝是一个集行政、司法、军事和财政于一身的最高主宰，而且还因为在郡、县等地方的权力机构中，监察权和行政权仍紧密的纠结在一起。

封建社会吏治的好坏，原因是多方面的，历史形成的社会大环境的作用是第一位的，其次取决于皇帝为首的主要当国者的理想、品格、素养及其政策。监察机构的存在和活动只能是第三位的原因。如东汉后期，以司隶校尉李膺为代表的一批耿直派官僚，其中不乏监察官员，他们利用自己在舆论上的优势，通过“清议”狂烈抨击宦官统治的黑暗，同时运用自己的权力对作恶多端的宦官及其党羽加以诛除，结果得到的是宦官挟持皇帝实施的疯狂报复。纵观秦汉时期的监察制度，总体上是成功的，它促进了专制主义中央集权的建立和巩固，对秦汉时期的政治产生了多方面的的深远影响，并为以后历代政治家所承袭和发展，它作为我国传统政治制度的一个重要组成部分，对于维护封建国家的长治久安，保证国家机器的正常运转都是不可或缺的，而它所体现的权力制衡思想就是对于今天的政治建设也有可取之处，值得借鉴和发扬。