遏制土地流转”非粮化”需配套“进入前承诺制”_土地流转与农业现代化

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【基层反映】遏制土地流转”非粮化”需配套“进入前承诺制”

中共十八届三中全会明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这预示着农村土地将迎来新一轮流转的高峰。土地流转“非粮化”蔓延问题亟待解决。

土地流转“非粮化”呈现规模大、速度快的特点，其原因是多方面的：

一是种粮与高效农业经济效益的不断拉大造成土地非粮化。由于种粮经济回报低，致使土地承包者偏爱土地流转“非粮化”，种植花卉苗木、搞特色养殖等高附加值项目，成为资本追逐的对象。

二是形式化的家庭农场加剧土地非粮化。各种形式化的农庭农场不断涌现：有的借家庭农场之名，把农场内的辅助用房盖成永久性建筑，用来搞集餐饮、洗浴、娱乐等于一体的“农家乐”项目，场内的粮地、果园和鱼塘则沦为“配套景观”；有的简单投入平整种树或经果，主要目的在于申请项目补贴资金、作为贷款地抵押物或等征地补偿，对土地流转带来较大负面冲击。

三是政策对企业流转土地后是否种粮没有严格要求助长土地非粮化。目前，中央关于土地流转只是强调鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，要求防止企业进行非农化生产，但并没有明确规定流转土地只能种粮，“非粮化”项目往往还被视为农业产业结构调整或者特色农业，得到当地政府的扶持。

土地非粮化给农业生产带来重重隐患，不仅危及粮食安全，而且种经济作物大面积使用后的地膜、遗留树根等对土质和肥力损害较大，水利设施随之而改变，恢复的难度极大，甚至对耕地造成永久性破坏。

土地流转“非粮化”已成为各地土地改革中普遍面临的挑战。如何在规模集中与风险可控、释放活力与强化监管之间有机协调，是决定以农村土地流转为基础的农村土地改革成败关键。为此建议，各地在土地流转过程中配套建立严格的“进入前承诺制”，对业主承诺实施严格的监管。

所谓进入前承诺，即土地流转后承租的业主在签订流转租凭合同时，在条款里明确粮食作物和经济作物之间种植面积的比例，对周期较长的经济作物和林木种植予以严格限制，并设定明确的惩罚性规定。为此，建议：

一是加强土地流转政策取向引导，强化对流转合同合法化的监管。建议各地出台粮食生产功能区土地流转指导性意见，严禁粮食生产功能区土地流转用于非粮产业，制发统一

格式的土地流转合同。

二是将业主的进入前承诺事项执行情况报告作为企业征信记录的重要内容。银信部门在审核企业贷款时，应对此类企业的进入前承诺事项执行情况作评估，如有违反，应停止放贷并作为不良记录记入其征信记录。

三是建立农业、国土等相关部门对流转土地的实际用途的年审制度，重点依据流转合同条款中业主的承诺事项进行审查，实施有效的监管，对违规业主依法予以处罚。