学子论文：浅谈户外广告的监管问题_户外广告论文
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学子论文：浅谈户外广告的监管问题
[内容摘要：本文概括了目前我国户外广告监管方面存在的一些问题，介绍了传媒业发达国家的监管方式和内容，并就如何对我国的户外广告进行监管提出了一些建议和想法。]
[关键词：户外广告、监管]
众所周知，户外广告是有着巨大经济效益的媒体形式，仅以英国为例，2005年的行业总营业额就达到了9.26亿英镑，占全国总广告量的8.3%，和1995年的3.78亿英镑相比，翻了1.5倍。而且户外广告已经逐渐蜕变为深受广告主青睐的主流媒体之一，甚至有专家预言：户外广告将成为未来唯一“强制性”的媒体。这些原因使得我国不少的广告经营者纷纷踏足，然而高利润的同时也意味着高风险，政府的一纸“强拆令”就可能使广告公司血本无归，甚至倒闭。更让经营者们头痛是业内的“潜规则”—— “关系”营销。一位广告经营者在谈到其成功秘诀时曾说过：“一定要跟行政单位搞好关系，即使是个处长，我也把他当爷爷供着。你多花些时间在他们身上，收益是显而易见的。”为什么会造成这种现象呢？我想这跟国内目前户外广告管理规范的无序性不无关系。
一、目前存在的问题
1、各地广告法规建设不平衡
《广告法》第三十三条规定：户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。
《广告管理条例》第十三条规定：户外广告的设置、张贴，由当地人民政府组织工商行政管理、城建、环保、公安等有关部门制订规划，工商行政管理机关负责监督实施。在政府机关和文物保护单位周围的建筑控制地带以及当地人民政府禁止设置、张贴广告的区域，不得设置、张贴广告。
——来源自《中华人民共和国广告法》、《广告管理条例》
根据《广告法》的规定，诸多政府部门都出台自己权限范围内的各种广告管理条例，但事实上，这些杂七杂八的规范，不仅削弱了广告法律的统一性，而且培养出了更多的利益主体。同一部《广告法》在不同的地区有不同的解释，造成了各地广告法规的建设不平衡。
比如，不同地方对行政单位的审批时间所做的规定不同。一些地方没有具体规定。相关单位迟迟不做广告审批与否的答复，有些广告经营者怕流失客户就铤而走险，设立非法广告，就引起了一系列的麻烦。
据2004年1月2日的《成都商报》报道：机场高速公路沿线的户外广告收到急拆令，必须在2004年1月15日前拆除，否则将依法予以强制拆除，所需费用由设置者承担。而这些广告在 2002年申报审批的时候，作为审批单位的市容环境管理局，并没有做出“设置还是不设置”的明确答复。目前，有一些地方已经制定了比较具体、责权相对明确的法规，对政府审批的时间也做出了一些限制。例如：
“城市空间和户外广告资源是城市公共资源，具有国有资源性质，所有权归政府。占用城市公共空间资源，必须一发缴纳费用。无论是在公共产权还是在非公共产权的建筑物、设施、场地上设置经营性户外广告的，都要向政府缴纳城市空间有偿使用费。”
——来源自山东省《关于加强户外广告资源有偿使用收入管理意见》
“第十四条 市、上街区市容行政主管部门收到户外广告设置申请后，应在十个工作日内，对符合户外广告设置规划和城市容貌标准的予以批准；对不符合条件的，应当书面通知申请人，并说明理由；既不批准又不说明理由的，视为批准。”
——来源自《郑州市户外广告设置管理条例》（2005年修订）
2、现行法律法规概念规范不明确，可操作性不强
现行的《广告法》过于笼统，一些概念规范不明确，偏重于广告的内容审查和具体处罚，缺乏严密的可操作性。
《广告法》对广告的定义是，“商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或间接地介绍自己所推销的商品或所提供的服务的商业广告。”但其并没有明确公益广告的地位，而在很多情况下，商业企业或其他机构为了达到宣传目的，都会采用公益宣传的形式，而在标版或其他位置一般都会注明宣传单位的名称，《广告法》还规定：“大众传播媒介不得以新闻报道形式发布广告。通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。”然而，目前 “软广告”的大肆泛滥显然证明了这条规定的无力。现实中很难区分某个新闻报道是否属于广告，对产品和服务的宣传都趋向于以新闻形式表现，似乎更能增强其可信性。而且，企业、商品、服务推广和形象宣传也不可能被新闻报道完全放弃。
此外，《广告法》虽然提出了“真实、合法、清楚、明白”的原则要求，但未提及广告真实性的标准。对于不正当竞争，虽有原则规定，但无处罚条款。在实际工作中，由于法律法规的可操作性不强，执法人员往往会专挑一些容易定性的案件去处理，如使用“最佳”、“最高级”等违禁用语的广告就经常被处罚。而诸如误导、表述不清、媒体资料不真实等同样违反《广告法》的行为，却因其难以认定而很少听说有被处理的。
3、政府管理职能重置
户外广告由于其成长性、多元性、标识性、口岸性、分散性特点，成为市容、工商、城管、交通、国土、规划、建设、文物、园林、公安等多个部门清理整顿的重点目标。根据《北市户外广告管理规定》的规定，市市政管理委员会、市工商行政管理机关、市容环境卫生、园林、公安交通、市政工程、市城市规划行政管理部门等多家单位都不同程度地拥有对北京市户外广告的监督管理权。长期以来，这种职能交叉、职责重复不清的问题，必然导致户外广告设置、发布审批程序复杂化，造成了单位之间的相互推委，制约了户外广告的健康发展，最终受损害的还是户外广告公司。比如，2002年4月，海南省琼山市建设局就以未办理规划许可和报建为由强行拆除了已经由海南省交通厅批准的海口美兰国际机场通道路边的巨型广告牌，给户外广告公司造成了几十万元的经济损失。
4、处罚机制不明确
《广告法》中许多条款没有对应的罚则。按照规定，不论何种违法行为，在处罚上都是广告费的１倍至５倍——这显然违反了法律要“责罚对等”的基本原则。而且，《广告法》中也没有对自由裁量权的任何限制。也就是说，你使用了一个“最佳”，可能被罚了广告费的３倍；但是你把治疗“精神性疾病（如神经衰弱）”说成是治疗“精神病”，可能顶多被罚个一两倍。而且，以广告费作为计算基数显然是不科学的，这等于在说违法广告的危害性是与广告费成正比。
《广告法》等法律法规对广告经营活动中的不正当竞争行为作了禁止性规定，但无具体的罚则。监管部门忙于对广告宣传活动中的虚假违法广告的整治，忽视运用《反不正当竞争法》对“关系”营销中的不正当竞争进行查处。
5、户外广告的维护问题
户外广告的维护问题也是业内一直关注的话题，广告的破损不仅影响城市美观、存在安全隐患，也不利于传播效果。从流程上看，一块户外广告的诞生大致要经过以下几个“主人”：拥有户外广告使用权的广告公司、户外广告发布商、户外广告制作者。户外广告发布商一般不介入广告的安装和维护程序，由广告公司和广告制作公司负责。而现在由于竞争激烈，许多小型广告制作公司争抢业务，拼命压低价格，出于成本考虑，他们得到业务之后根本不会去定期维护。另一方面，由于户外广告发布商流动性很大，户外广告大多一年便“改头换面”了，广告公司为了节约成本也不会对安装后的户外广告进行维护。
北京、上海等一些大中城市制定了有关户外广告设施设置的技术规范，从法规上明确了户外广告的安全问题，但很多中小城市对此还没有明确规定。
二、传媒业发达国家的户外广告监管情况
1． 交易和审批方式
在英、法两国，除大型广告挂幅外几乎所有户外媒体都是以周作为单位进行交易的。这种方式可以使广告主更有针对性，在达到更高到达率的同时也节省了资金。而且由于时间短，也更有利于减少广告牌的安全隐患问题。
欧洲户外广告的设立和发布也需要经过政府审批这一关。但由于法律健全，政府的服务性功能，相对简捷和清晰。“Health and Safety”(“健康和安全”)成为唯一标准。健康一般只针对吸毒，色情等内容进行规范，安全主要是工程方面的牢固度和对居民、行人及车辆的影响度。户外设置的标准及范围非常透明。
2、管理机构
在美国，政府管理广告的主要机构是联邦贸易委员会、联邦通讯委员会和美国食品药物管理局。联邦贸易委员会享有制止不正当竞争、保护消费者的广泛权力，也是美国最具权威的综合广告管理部门。联邦通讯委员会是美国另一管理广告的政府机构，有权管理广播电视广告的数量及播出时间。
德国的医疗广告监管委员会专门负责医疗广告的管理，任何医院广告在投放前都必须获得该机构颁发的许可证，该机构设立了专门的电话热线和网页，接受消费者对虚假广告等的投诉。加拿大的广告业非常发达，管理主要依靠行业自律。主要的自律组织是加拿大广告基金会，该基金会经费由广告主、传播媒介和广告公司三家提供。
3、严格医药类广告监管
美国、法国、德国都对医药用品广告的规定尤其严格，由于药品广告关系到受众的健康，设立时必须慎之又慎。不得使用“安全可靠”、“毫无危险”、“无副作用”等夸大医疗效用的词句。还必须详细说明该药物的副作用。法国国家卫生制品安全局在药品广告管理方面甚至从字体到字迹都有明显的要求和标准。例如，该局特别提到对组成某种药品名称的所有单词必须采取统一标准处理，无论是字迹、字体，还是颜色都应该完全一样，以避免为突出广告效益而损害该药品名称整体性的情况出现。英国对医药广告文字的规定更是达到了36条50多款之多，涵盖医药、治疗、保健、营养和食品添加剂五大类。规定广告中不准出现社会名人、包括体育和娱乐界名人对产品的褒奖，更不允许这些名人直接做广告，并且绝对不允许医生参与广告等。
另外，德国和法国有关医院广告的规定也十分严格，德国只允许医院做公益性的广告，而且广告语上不允许出现“特色”、“领先”等“表扬词语”、不能用“专家”等非医学专业技术职称用语。而法国法律则明确规定医院不允许做广告，无论是公立还是私立医院。因为他们认为医院属于社会福利事业，是关系人命的机构，不能自己说自己好。
日本《医疗法》规定，原则上禁止医疗机构以任何形式做广告，但根据客观现实有些情况可以例外。如，某医院出台了新的服务项目 ——可用信用卡结账、双休日也能就医、提供上门服务等。并且禁止宣传其医疗效果，一般内容非常简单，只有地址、电话、就诊时间和治疗项目，没有保证，没有承诺，没有成功病例，没有院长的履历等多余内容干扰患者的选择（美容整形例外）。日本对医院广告有三大禁令：一是虚假广告，二是比较类广告（与别人比较），三是夸大性广告。如有违反，将处以6个月以下拘役、30万日元以下罚款。虽然惩罚不是很严厉，但医院以犯罪为耻，信誉度下降就再也没有生意可做，自寻死路的事没人敢冒险。
4、监管重点
美国广告监管的重点是虚假广告。美国联邦贸易委员规定，凡是“广告的表述或由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象的，这种错误印象又关系到所宣传的产品、服务实质性特点的，均属欺骗性广告。”无论是直接表述的还是暗示信息，广告发布者都要负责。
另外，美国人的诉讼意识很强，如果有人发现你违规，就会到联邦贸易委员会或联邦通讯委员会告你，委员会会出面调查。对于制作、发布虚假广告的经营者，美国联邦贸易委员会、通讯委员会还有权要求经营者停止播放违法广告并对其处以罚款，并要求经营者作更正广告，将事实告诉消费者。
联邦贸易委员会还设立了专门的电话热线和网站，接受消费者有关虚假药品和医疗广告等的投诉。联邦贸易委员会可以向联邦地方法院提起诉讼，法院有权冻结广告发布者的全部资产，以备将来对消费者进行赔偿。如果罪名成立，广告发布者将面临经济赔偿，甚至牢狱之灾。
加拿大政府对广告的管理主要是从制止不正当竞争、保护消费者利益的角度制定和实施约束广告活动的法律，并对一些特殊商品的广告、具有特殊诉求对象的广告实施具体管理。如加拿大政府规定，食品、药品和化妆品广告必须经过政府审查通过以后，才可以发布。
三、如何规范我国的户外广告监管
和传媒业发达国家相比，我国户外广告行业发展尚处于初级阶段，产业链刚刚形成，人才积累不够，专业化程度不高，客户刚刚开始认可户外广告的作用。另外，由于户外媒体产权界限不清晰、报批程序繁杂等大量不确定因素的存在，严重影响了户外媒体的可操控性和可信度。但从长远来看，随着经济发展的高速化，资本的导入必将在短期内加剧对资源和客户的无序竞争。因此，作者认为目前我国户外广告的规范应从以下几个方面着手。
1、严格市场准入制
《行政许可法》实施后，监管机关取消了广告经营许可证。广告从业资质条件既无行政把关也无行业自律。造成了广告行业整体水平参差不齐。有关部门应严格市场准入制度，并且加大审批环节的透明度，避免一系列因审批不公开所造成的相关矛盾。如通过公示的方式等，使市民对户外广告的设置做到心中有数。
2、划分规划与设置审批
户外广告的设置规划，要有一定的前瞻性，要考虑城市的整体布局。技术问题要通过建委和专家的审核，还要通过政府的集中会审，上报政府或人大，使其成为法定文件，向社会公布。所有规划内的户外广告位都要实行先申请先得或公开竟、投标的方式。广告经营和建设单位必须在规定时间内完成建设和发布。合法树立的广告除了应投保以应对自然灾害风险之外，还应在被行政管理拆除时获得相应的经济赔偿。
3、改革联审制度
很多地方有关户外广告的规章制度都表明，户外广告的设置由工商行政管理部门、城市规划管理部门以及公安交通等单位进行联合审批。一般都采用一票否决、定期召开会议的方式审批。这种方法虽然能从各单位角度考虑，集中角度讨论审核，但行政效率很低，造成了很多申报项目积压，并且加大了审批的难度和成本，这种审批制度没有一定的制衡，也没有专家论证和社会监督，容易引发管理随意性和相关人员的腐败行为。已经不适应越来越快地户外广告发展速度了。
4、简化服务流程。
应该使户外广告的审批管理更加简单化，实行窗口办公，一条龙服务，其中包括审核规划蓝图、技术规格、经营资质、投放程序和结果等环节。这样广告经营者不必再为申请一块广告牌跑多家单位了，可以加快工作效率，繁荣广告经济。
5、公平看待保护消费者、广告经营者和广告主三方的合法权益。
过去我们只重视消费者的合法权益，认为“上帝”是弱者，应该予以保护。没有注意到广告经营者和广告主的权益也应该很好地得到保护，（比如广告作品的知识产权、广告的发布权等）这样才能促使广告经济更好地发展。
6、加强行业自律
工商行政管理部门作为广告监督管理机关，其人员编制是有限的，具体到广告执法职能机构，人员就更少。但广告却是无处不在的。以有限的人员去监管无处不在的广告，其结果是显而易见的。因此广告经营者和广告主要增强信用意识，遵守职业道德，加强行业自律，如成立广告主协会等。广告协会也应该充分发挥其引导作用，建立行业保护体系。广告经营、设计者在设立户外广告时也要充分考虑到周围环境因素，尽量与之相和谐，设置格调高雅、赏心悦目的广告，更要注意广告的安全问题，使户外广告成为公共空间中一个美的景观。这不但对受众有利，对广告商来说也能达到更好的广告传播效果。利人利己，何乐而不为呢？
7、强化社会监督
消费者是受广告影响最大的群体，对广告进行监管、规范广告市场秩序最终是为了维护消费者的利益，而且消费者群体的范围也是最广泛的，因此保证消费者的监督权对实现有效监管意义重大。另外还要加强媒体的舆论监督，形成一定的道德评判标准。
户外广告管理规范的无序性跟这一媒体形式处于弱势，还不成熟有很大的关系，相信等它的实力增强到形成足够规模的时候，这种现象就会相对弱化甚至遏制。现行法律法规虽然还有不完善与依然模糊的地方，但有关部门毕竟已经意识到了户外广告监管的紧迫性，并且政府监管也已经（也必须）朝理性、透明的方向发展了。户外广告必将告别关系营销与作坊式操作，向相对独立的产业化、法治化方向稳健发展。
参考资料：
1、《中华人民共和国广告法》《广告管理条例》
2、《中华人民共和国行政许可法》
3、《北市户外广告管理规定》
4、《郑州市户外广告设置管理条例》
5、山东省《关于加强户外广告资源有偿使用收入管理意见》
6、惠文：《传媒业发达国家的广告监管》，《传媒》2005年第6期
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