国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建设_政协加强履职能力建设
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国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建
设
中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。人民政协作为有中国特色社会主义建设的重要组成部分，其履职能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求，是适应政协履职形势任务的现实需要。全国政协主席俞正声指出，要紧紧围绕关于全面深化改革的总目标，切实把改革创新精神贯穿到政协履行职能的各方面和全过程，着力提高履职能力现代化建设。
现代化的国家治理是民主的治理，协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本形式和重要手段。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展是中共十八大确定的政治民主建设重点，是人民政协履职尽责的行动指南。在新的历史起点上，人民政协要以科学理论为指导，紧扣影响政协履职能力的关键要素，把握实现人民政协自身科学发展的客观规律，创新履职理念、主体和机制，丰富履职形式及载体，提高履职组织化程度，营造良好的协商文化，推进人民政协协商民主。
一、履职理念现代化
理论是行动的先导，理念是行动的标杆。新形势下人民政协只有以科学的理念作指导，才能确保履职活动政治方向正确、制度体系健全、推进方式科学。
一是要有底线思维。政协履职首先要认清形势，把握大局，找准位置，坚定方向，做到顾大局、知大势、议大事。中共十八大是执政党在新的历史时期召开的重要会议，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，汇集了全面深化改革的新思维、新举措，回答了事关国家命运、人民福祉的一系列重大理论和实际问题，是我国发展新阶段全面深化改革的行动纲领。人民政协履职要认真学习贯彻中共十八大和十八届三中全会精神，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，在大是大非面前头脑清醒、旗帜鲜明，体现起码的道路定力和底线思维，把坚持中国共产党的领导、坚持和发展中国特色社会主义作为坚定理想的主心骨，牢固信念的压仓石。要坚决坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚决反对任何改变社会主义制度性质的图谋，不为各种错误观点所左右，不为各种干扰所迷惑，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，不生搬硬套西方思想理论和制度模式，牢牢把握履职的正确方向。
二是增强法治观念。现代社会是法治社会。习近平总书记强调指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”俞正声主席指出，人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。随着依法治国方略的持续推进，尤其是国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进，政协更需强化依法履职意识。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政实际上是三项国家权力，当前在无专门法律授权的前提下，应积极扩大政协履职的法律授权。人民政协的履职活动不仅要以宪法、政协章程和相关政策为依据进行，而且提出的意见建议，必须符合宪法和法律规定，要有法可依、于法有据，更不能违法。
三是有科学的定位。站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度来认识人民政协，最基础的工作就是创新发展人民政协民主协商工作。在我国改革进入攻坚区和深水区的新形势下，要正确认识和把握人民政协的性质，准确理解人民政协在国家政治体制中的地位作用，对人民政协应予以科学定位。在我国政治生活中，虽然政协与党委、人大、政府并称国家机构的“四大班子”，但政协不是国家权力机关，不是行政机关，宪法没有赋予政协权力，政协的性质和地位决定了政协献策不决策，立论不立法，议政不行政。政协无权力不等于在现实政治生活中无权利。政协对立法、对行政、对司法都有民主监督的权利，有建言献策的权利，有提出意见批评的权利。
二、履职主体现代化
推进国家治理体系和治理能力现代化，人的现代化是前提。政协委员是人民政协履职的主体，是政协系统中最具活力的细胞，委员素质是影响政协履职能力现代化建设的重要因素和基础变量。
一是严把委员入口关。要着力优化委员的年龄结构、文化程度，从源头上提升委员的整体素质，确保将那些界别代表性强、社会影响大、参政热情高、议政能力强、社会广泛认同、有素质担当的人士协商产生进入政协，增强当选委员的荣誉感和责任感。要扩大委员推荐提名中的民主，试点推广引入推荐、竞争机制产生部分政协委员，完善委员提名公示机制，增强委员推举的透明度。
二是加强政协党组在委员遴选中的基础作用。要切实贯彻《政协章程》关于政协委员名额和人选产生的规定，着力强化政协党组对政协委员推举的参与度和影响力。统战部门和组织部门在政协界别和内设机构的设置与调整、政协委员和政协常委名额、人选的协商推荐、届中调整,特别是上一届委员留任名单的确定等问题上，要充分听取政协党组的意见。
三是加强政协委员的学习和培训。要帮助委员了解政协的性质、地位、作用，知道政协是什么、政协做什么、政协工作怎么做和如何当好政协委员这些最基本和最根本的问题，培养委员履职的现代意识(包括公民意识、民主意识、协商意识)和现代思维(包括法治思维、开放思维、包容思维)，尽可能提供条件和平台促使委员完善现代知识结构，提高自身素质，在把握团结和民主两大主题中做到思考理性不片面，讨论热烈不对立，交流真诚不敷衍，批评坦诚不极端，努力体现最广泛的大团结大联合。
四是进一步加强对委员的履职管理。要严格委员履行职责管理办法的执行，强化委员履职情况考核及通报制度、提醒、告诫制度和处分，提出对委员履职的基本要求。
三、履职机制现代化
推进国家治理体系和治理能力现代化，体制机制的现代化更具有根本性。因此，提高政协履职能力的现代化建设，关键是加强人民政协协商民主制度，改革和创新履职机制。总体上看，目前政协的制度建设仍落后于丰富活跃的工作实践，通过政协理论创新推动政协制度创新的力度还很不够，特别是缺乏超前性的制度设计引领政协实践创新发展。要进一步深入研究总结、梳理提升基层政协典型经验和创新做法，充分依托协商民主制度运行组织体系的力量，有效运用已经形成的社会机制和社会资源，从制度上解决人民政协协商民主改革创新的动力问题。应尽快出台深化人民政协协商民主的意见和实施细则，对人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项职能的内容、形式和程序作出更加具体的规定，增强制度层面的可实施性，拓展规范性文件贯彻实施的深度和力度，使政协履职过程成为党委政府与政协之间的良性互动过程。
一是完善协商工作机制。要进一步健全协商内容和形式，规范协商程序。应明确规定协商什么、谁来协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题。要进一步细化政治协商的具体内容，强化党委、政府的主体责任，明确不协商不决策的决策原则，为“要我协商”和“我要协商”提供制度、机制保障；要进一步丰富政治协商的形式，规范政治协商的程序。特别要对协商的准备程序、协商过程中的意见表达程序、协商成果的答复程序、协商成果的采纳和反馈程序作出详细规定，以规范的程序引导民主政治的有序运作；进一步完善政治协商的实施机制和对协商结果的落实、反馈、评估、检查、制约机制，切实保证政治协商的成果能够得到有效转化和及时回应，保障人民政协政治协商中的话语表达权转化为有效的政治影响力，做到“说了不白说”，确保党政对人民政协的政治协商成果，不入书柜，不打“白条”。
二是完善监督工作机制。要明确监督的对象、形式、方法，规范监督的内容、重点和具体操作流程，完善监督的具体措施。寓民主监督于提案督办、视察调研、反映社情民意等常规性工作中，开展经常性民主监督，增加监督广度与深度。要巩固和完善人民政协民主监督中的专题民主监督、民主评议制度和特约人员、特派人员制度，加强对党委政府依法执政、民主执政、科学执政和领导干部履行职责等方面的监督，推进政协民主监督与人大、行政、纪检、监察，以及新闻舆论监督的沟通合作。
三是完善政治参与工作机制。应进一步健全和完善参政议政工作程序，尤其要在提案的办复、采纳和落实上建立评价和反馈约束机制；同时，要严格立案审查制度，确保提交协商的提案、建议案真正深入实际，经过认真思考，做到理性地表达诉求，负责任地提出建议。要畅通直接听取民声民意、协商解决民生民利的渠道，推进政协工作向基层延伸，引导各界群众以理性合法的形式表达利益诉求，扩大各界群众有序政治参与；积极拓展政协会议的参与面，有针对性地邀请群众代表列席政协全体会议和议政性常委会议，问计于基层、问需于群众，不断拓展协商议政的广度和深度。
四是完善地方协同和横向合作机制。要加强政协履职的上下协同和政协与党委政府间的合作联动，进一步加强各级政协组织之间的团结协作，实现各有关方面资源共享、协调配合和优势互补。在制度建设方面要注重与党政工作规则和程序的有效衔接，争取把政协的政治协商等履职方式和内容程序纳入各级党委政府日常办文办事程序及有关工作制度；加强与党政部门的对口联系制度和协调机制，完善党委、政府及相关部门参加或列席人民政协的重要会议制度，完善政协领导、办公厅、专委会负责人参加或列席党委、政府相关会议制度。
五是完善服务保障机制。要加强政协机关各项内部管理制度建设，在统筹协调政协各项内部制度系统管用、自成体系的基础上，针对制度运行的“空隙地带”和“断裂环节”，及时沟通衔接、建章立制。通过严格可行的制度约束，提高机关工作质量和服务水平，以缜密精到的组织和服务，确保把人民政协这一具有中国特色的社会主义协商民主形式建设好、利用好、完善好。
四、履职形式现代化
民主化、法治化、文明化、效率化是衡量国家治理体系和治理能力现代化的主要标准。在现有的政府强势主导的发展模式和消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续的大势倒逼下，中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，是马克思主义国家理论的重要创新。从统治、管理到治理，进而实现善治，是一次巨大的突破与超越，是全新的政治理念。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”，因此，推进协商民主广泛多层制度化发展便成为国家治理转型重要的制度选择。作为以国家基本政治制度保障的人民政协协商民主，应不断丰富和完善协商形式，激发更多的创新创造，以适应发展变化的现代化需求。
在关于创新和完善协商形式方面，十八大明确提出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，这四种协商形式既是丰富多彩人民政协协商民主的实践结晶，又是发展人民政协协商民主，提升政协履职能力的创新所在，既相互配合，又各有侧重。
一是总结提升专题协商。专题协商是十届、十一届全国政协在总结开展政协政治协商历史经验的基础上创立的政协工作新品牌。专题协商以政协常委扩大会议的形式进行，主要围绕经济社会发展中的重大战略性问题开展民主协商，在深入调查研究的基础上提出意见和建议。专题协商议题在先，求贤问政，具有高层次、宽领域、全局性的特点。这种民主协商形式经过十余年各级政协的总结创造，从协商准备到提出建议，从平台建设到制度程序，从主题设计到转化实效，集探讨、交流、协商、议政于一体，各级政协运用熟练，协商活动开展得生动活泼、富有成效，充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力，已经成为人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式。新形势下应不断系统地总结各级政协的成功经验，及时将成熟的做法上升为制度规范。
二是探索规范界别协商。界别协商是人民政协智力优势、制度优势与组织优势的结合点和交汇点，是对政治协商实现形式的又一次丰富和拓展。界别协商以界别协商会议或界别联席会议形式进行，主要就共同关注的问题组织界别内协商、界别间协商、政协界别与党政领导和职能部门进行协商讨论，沟通情况，形成共识。界别协商聚贤在先，咨政建言，侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性。相对来讲，这种形式正处于探索创造阶段。应注重发挥民主党派、工商联和无党派人士在界别活动中的重要作用，从组织化程度较高、活动比较规范或者有比较成熟的选题的界别示范入手，通过扩大界别参与的多种形式，在人民政协协商民主实践中不断发展和逐步规范。
三是深入推进对口协商。对口协商是政协各专门委员会同党政职能部门民主协商的工作形式。对口协商以专门委员会会议的形式进行，主要就某些专业性较强的问题，邀请相关领域的政协委员与政府有关部门直接沟通协商。对口协商是由专门委员会直接组织，与其他形式的协商相比，具有专业性、便捷性等特点，是动员和组织各专门委员会、全体政协委员广泛参与政协政治协商的有效方式。应进一步规范政府有关部门与省政协各专门委员会的对口联系和对口协商制度，积极发挥各专门委员会在与部门对口联系中的重要作用，密切加强与政府有关部门的联络与沟通，增强工作互动，拓展协商范围，搭建协商平台，推进对口协商工作创新。
四是拓展提案办理协商。提案者与提案办理单位之间的提案办理协商，是使政协政治协商经常化的重要形式，提案办理协商以主席会议或提案委员会会议的形式进行，组织提案承办单位与提案人就重点提案办理工作进行直接沟通协商。提案办理协商是四种协商形式制度化最早、规范化最细、程序化最全的协商形式。在实践中已形成了案前协商、办中协商、督办协商、办后协商等一系列规章制度和程序规范，总结出了面商办理、领导督办、现场督办、市长负责制等成功经验，形成了较为健全的工作机制方面。应以拓展提案办理协商为基础，不断丰富和完善各种协商形式，努力发挥人民政协各种协商形式的集群效应，构建多层次、多领域的协商格局。
五、组织程度现代化
由界别构成是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。界别履职的组织化程度同样影响到履职能力现代化建设。政协组织是中国特色，界别是政协特色，每个界别又具有独具的特色。从这个意义上来说，政协民主是界别民主，政协民意是界别民意，这也是政协民主的价值所在。政协民主协商过程中界别作用发挥得如何、界别特色体现得怎样、界别民意表达是否充分，直接反映着民主协商能力的高下。
一是界别设置要充分体现代表性。近年来，政协系统关于界别调整的要求和呼声越来越高，一些地方已经开始了慎审的尝试。要对政协界别设置与调整作出具体规定，使政协组织能适应社会结构的变化、社会阶层的变化以及统战工作范围的调整，适当增加各种利益群体代表在政协中的比例。在政协委员结构组成方面，除考虑党派团体外，还应容纳地区、民族、社会各阶层的代表，克服官员为主的精英性结构，进一步扩大人民政协的广泛性和包容性。
二是体现界别特色和优势。一个界别就是一条联系群众的渠道，也是一条民意汇集的渠道。保持这个渠道的畅通有效,就能够把各阶层、各群体、各族各界代表人士的愿望和利益诉求纳入到体制内的民主与法制的轨道中来,避免无序的、非常规的“大民主”状态。要加强界别活动组织化建设，建立完善由界别推举参会人选和发言代表的机制；要善于通过各种形式和渠道收集人民群众的愿望和要求，探索建立健全界别民意规范有序的汇集机制，以防界别民意被滥用或冒用。如果说，一个界别的代表性是全方位的，什么都能表达，其结果是界别的代表性弱化了，界别的特色也就黯淡了，那么，不同界别之间互动的合理性就受到挑战。当前，各党派团体尤其是各民主党派的界别特色正在逐步淡化，履职的关注点趋同，所提交的提案内容具有重复性、雷同性。因此，要重视界别特色淡化、利益表达不足影响民主协商政治作用的发挥问题，充分利用好、发挥好各党派团体、各族各界的特点和优势，引导各界别在政协履职中发出界别集体声音，反映界别普遍诉求，维护界别整体利益，把委员的个体优势转化为群体优势。
三是依托政协专委会搭建好界别履职平台。要把服务组织好界别协商、界别发言、界别论坛、界别视察、界别提案和界别社情民意信息等活动作为专委会的一项基本工作职责，列入工作考核内容；要积极搭建平台促进界别委员与专委会的交流互动，不断创新界别活动方式，提高界别履职的组织化程度。
六、履职载体现代化
把网络媒介作为履行职能的重要载体和手段是信息化时代政协履职现代化的基本要义。人民政协履职要充分运用现代信息技术手段，积极搭建服务平台、互动平台和履职平台；充分利用政协网站、委员微博以及多媒体技术，及时反映政协的工作动态，体现政协的时代风貌；提高政协工作的信息化水平，善于运用网络工具，坚持“开门办政协”，积极听取网络民意，全力集聚网络民智，加强网上信息互动，扩大信息来源渠道，提高舆情汇集、分析、研判能力，推动利益各方的观点充分交流交锋，建立健全政协密切联系社会大众的机制，以现代化的履职手段助推能力现代化。
七、改革创新精神是政协履职现代化的内生动力
“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。推进人民政协协商民主，是十八大和十八届三中全会对人民政协工作提出的新要求，在为实现全面深化改革的总目标下，人民政协要以改革创新精神加强政协履职能力建设，进一步解放思想，实事求是，努力探求政协工作的内在规律和外部要求，培育平等参与、理性表达、妥协包容的协商文化，敢于突破不适应实践发展要求的体制机制，善于构建新的体制机制，与时俱进，创造提升政协履职现代化建设的内生动力。
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