察布查尔县实施退牧还草工程的经验体会与思考_退牧还草工程

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察布查尔县实施退牧还草工程的经验体会与思考

田新春1，崔建国 2，彭章建2，吴劲松2

（1.新疆自治区草原总站 乌鲁木齐 830049，2.新疆察布查尔县畜牧局 835300；）

摘要：通过对察布查尔县实施退牧还草工程经验的总结，提出了几点建议，旨在为今后实施草原建设项目和加强草原保护提供参考依据。

关键词：察布查尔县；退牧还草；体会；保护对策

察布查尔锡伯自治县是全国唯一的锡伯族自治县，位于伊犁河南岸，南倚乌孙山，西与哈萨克斯坦共和国接壤。该县大都处于河谷盆地，气候温和，土地肥沃，水量充足，素有“粮仓”之称。全县总面积4485 km，其中可利用草场面积2.71×105hm2。县辖13个乡镇、22个国营农牧场和5个驻县单位。天然草地面积占全县土地面积的74.18%，天然草地生态系统是察布查尔县生态系统的重要构成部分。长期以来，由于人们没有充分认识到草地生态系统的重要性，在农牧业生产中，重利用、轻保护，草地超载放牧，滥垦乱挖，盲目开荒，同时受自然灾害影响，造成大面积天然草地出现不同程度的退化和沙化，草场覆盖率仅为20-35%，成为制约畜牧业发展的“瓶颈”。

为加强草原保护和建设，改善西部地区草原生态环境和草原畜牧业基本生产条件，维护草原生态平衡，提高草原生产力，实现草原畜牧业可持续发展，国家于2003年启动了以围栏封育、禁牧休牧、舍饲圈养和以草定畜为内容的退牧还草工程，察布查尔县被列入工程项目实施县。在项目实施中，始终坚持“以人为本，人与自然和谐发展”的生态理念，用科学的发展观指导工程建设，统筹牧业生产和生态建设和谐发展，保障了项目建设顺利实施，取得了显著成效。l 工程简介及实施情况

从2003～2008年，察布查尔县先后实施了五期天然草原退牧还草项目。项目计划退牧18.8×104hm2万亩，其中禁牧3.61×104hm2，休牧14.13×104hm2，划区轮牧1.07×104hm2，草原补播2×104hm2，人工饲草料地295hm2。总投资达5631万元，其中中央预算内专项资金4036万元，地方配套1595万元。

截止目前，五期项目全部建成，并全部通过县级和自治区级检查验收，其中第三、四期被自治区评为优良工程。第一、二期已通过国家级抽查验收。项目累计完成退牧19.04×104hm2，完成计划的101.3%，其中休牧14.26×104hm2，禁牧3.69×104hm2，划区轮牧1.07×104hm2，补播改良2×104hm2，完成投资4033.73万元。各年度退牧还草任务具体完成情况如表1。项目建设共涉及10个乡镇和2个牧场的114个自然村,转移安置牧民574户，配套建设人工饲草料地0.3×104hm2，修建牲畜棚圈263座，采取集中办班、巡回授课的方式，累计培训农牧民69170人次，发放技术方面的宣传材料16380份，播放科技录像82场。

表1 察布查尔县各年度退牧还草任务完成情况表

×104hm2、%

禁牧 休牧

划区轮牧 完成项目年度 批复 完成 完成 批复 完成 完成 批复 完成 完成 围栏

面积 面积 率 面积 面积 率 面积 面积 率 总长度

一期(2003年)2 2.05 103 2.13 2.21 103 0.67 0.67 100 758400 二期(2004年)0.27 0.28 105 2 2.01 100.6 0.4 0.4 100 383200 三期(2005年)0.67 0.68 102 2.67 2.68 100.5 725100 四期(2006年)0.67 0.68 100.3 4 4.01 100.4 823500 五期(2007年)3.33 3.34 100.28 334070

合计 3.61 3.69 14.13 14.26 1.07 1.07 3024270工程建设中的主要措施和经验 2．1 主要措施

2．1．1 组织领导及政策宣传 为顺利推进退牧 还草工程建设，根据工程建设要求，州、县分别成 立了退牧还草领导小组，并设立具体的办事机构，乡级成立了工程建设指挥部。基本做到了任务明 确、责任到人。组织有关人员先后进行了三次大 规模的宣传调研，针对州内不同地域、不同草场，分乡、分类提出了不同的草地生态治理保护措施，并进村入户宣传退牧还草政策，将退牧还草政策 编印成藏汉两种文字宣传册，发放到牧民群众手

中，主要宣传了“全省退牧还草工作会议”精神，项 目采取的模式、工程要求、补助标准和原则等，通 过宣传动员，得到了广大牧民群众对退牧还草工 作的支持。

2．1．2 科学制定方案 在制定方案和作业设计 时反复斟酌，慎之又慎，逐户确定模式，建立牧户 档案卡片，在此基础上逐级向上汇总，投入了大量 的人力、财力，完成了县级作业设计和州级实施方 案，使其既符合政策要求，又具有较强的可操作 性。

2．1．3 强化工程管理 为保证全州退牧还草工 程的顺利推进，各项目县抽调精兵强将充实办事 机构，在施工现场设立工程管理指挥部，由副县级 干部坐阵，坚持二十四小时值班制度，全力协调工 程建设各环节的问题，抓质量，促进度。各级党 委、政府主要领导和分管领导多次亲临工地现场

办公，人大、政协组织代表、委员视察督导，从思想 认识和工程质量以及管理方面，寻找差距和原因，在表扬借鉴先进地区做法的同时，积极帮助后进 县分析工程进度慢的问题，推动其加快速度，使 “工程管理办法”在工程建设得到了认真的贯彻落 实。在退牧还草资金管理上，严格遵照“退牧还草 资金管理办法”，单独设立账户，专人管理，单独核 算，做到资金的封闭运行。

2．1．4 谋划后续产业后续产业是搬迁牧民是 否能安居乐业的重大问题，也是关系到退牧还草 是否得到巩固的关键之一。为此，各级党委、政府 在积极抓好围栏、减畜、搬迁、社区建设等主要工 程内容的同时，及早着手搬迁牧民后续产业的发 展问题，一方面是在以保护生态环境的前提下，适 度发展中藏药材采挖业，积极培育以大黄为主的 中藏药材种植，大力发展劳务经济，从劳务输出为 主攻方向；另一方面，以鼓励牧民自主经营商铺，引导牧民从事牛羊贩运，组建牧民协会，发展舍饲 畜牧业等，通过政府积极引导，逐步让牧民走出山 沟，走出果洛，面向市场，充分考虑群众利益，积极 寻求牧民增收渠道。在去年的虫草采挖季节，玛 多、玛沁两县组织扎陵湖乡、昌麻河乡的牧民276 人进行虫草采挖，劳均增收1100元；在安置区工 地参加劳动的27人，出租房屋、经营小卖部、帮工 帮牧和从事门卫等方面的5名，月均收入200— 700元不等。2．2 经验与体会

2．2．1 领导重视，思想认识统一，是退牧还草顺 利实施的关键退牧还草工程与其它项目不同，它是牧区生产方式和牧民生活方式的一场重大变 革，无现成的经验可循。为了取得认识上的一致 和行动上的统一，各级党委、政府将此作为“一号 工程”来对待，落实责任及措施。采取先在领导层 认真学习、领会退牧还草工作方针政策的基础上，深入基层，深入牧户，多层次、全方位地进行宣传 动员的办法。通过扎实有效的工作，收到了良好 的效果，赢得了广大干部群众的支持和参与，从而 保证了退牧还草工作的顺利开展。

2．2．2 部署严密，工作方法得当，确保了建设质 量和进度退牧还草工程是一项复杂的社会系统

工程，它涉及到许多方面的问题，关系到千家万户 牧民群众的利益。因此，在工作中认识要到位，步 骤要稳妥，方法要得当，工作要扎实，遵循“群众自 愿”的原则，充分考虑群众的切身利益。对工程 中遇到的困难和问题及时进行研究，并予妥善处 理，才使得工程建设能够顺利推进。2．2．3 社会关注，部门协作，才能推动退牧还草 的开展退牧还草的实施必须依靠全社会的共同

努力才能完成。因此，在实施过程中，相关单位要 相互协作，紧密配合，努力为工程建设创造良好的 施工环境。如达日县，由主要领导亲自抓此项工 作，有关部门围绕退牧还草开展工作，主动为工程 建设提供服务，超前谋划，从材料供应到施工用 水、供电等各环节逐一进行落实，收效显著。

2．2．4 相关政策配套到位，才能最终赢得工程建 设的成功 目前我们根据“五到位”的原则，结合 本地实际，实施不同模式的工程建设，既要完成草 原禁牧任务目标，又要按科学发展观的要求实现 生态、经济、社会的可持续发展，使搬迁牧户能够 搬得出，稳得住，能致富，草原能够禁得了，就需要 与相配套的政策保障。如社区建设的配套资金、牧民子女入学，牧民劳动技能培训，计划生育等措 施落实到位，后续产业开发及实现产业置换的政 策。尤其是在后续产业的培育上，既牵扯到今后 牧民生产、生活的出路问题，也与当前和今后的社 会稳定有相当大的关系，如果处理不当或政策措 施不到位，会引发诸多的问题，可能导致工程建设 的失败，而这些政策或资金的落实需要各有关部 门去争取，去做大量的工作，工作量之大甚至超过 了当前的工程建设。3 存在问题

3．1 建设规划问题

缺乏统一的、全局性的规划，建设准备工作量

大、繁杂，又缺少前期费用，在选点、规划上浪费了 大量的时间。

3．2 后续产业问题

由于本州经济发展严重滞后，就业渠道窄，加 上牧民文化素质普遍较低，牧民就业困难较大。3．3 机构问题 部分县退牧还草具体办事机构不稳定，正常 办公经费和管理费用不足，对整个工作的正常开 展影响较大。4 思考与对策

4．1 对果洛地区的生态环境要标本兼治，特别要 加强青少年的教育工作

抓好牧民子女的基础教育工作，是彻底改变 果洛地区经济发展滞后的根本措施，要创造良好 的生活学习条件，使他们从小就溶入到现代化社 会中接受新的生活方式和思想理念。通过部分牧 民进城镇工程的实施，保证教育资金的投入。小 学教育以就地为主，改善教学条件，集中当地的师 资力量，重点做好小学教育工作。中学教育以外 培为主，充分利用“三江源”中下游流域优越的办 学条件和师资力量，建立上下游帮扶机制，使大部 分学生能到下游地区接受良好的教育，为果洛地 区及“三江源”美好的明天奠定基础。同时，加大 牧民文化素质和劳动技能培训，帮助和引导牧民 生产、生活方式的转变，加速替代产业的培育，以 保证部分牧民进城镇、退牧还草工程的实施。4．2 贯彻计划生育国策，控制区域人口增长 为了保持人与自然的和谐发展，建设牧区小 康社会，退牧还草工程与部分牧民进城镇结合的 同时，必须进一步加强落实计划生育工作，加大奖 惩力度，控制人口的过快增长，有效降低人口密 度。

4．3 延长禁牧年限

由于果洛地区其特殊的地理位置和高寒、多

风、干旱的气候，使其生态环境十分脆弱，极易遭 受破坏，破坏的草地植被恢复难度极大，恢复时间 长，将草原禁牧年限由现在的5年延长至10年，相应把饲料补助延长至10年。对于部分搬入城 镇的牧民，纳入城镇低保范围。4，4 进一步落实和完善草场承包责任制

以户为单位，实行以草定畜，严格控制天然草

地载畜量，大力推广舍饲圈养；进一步落实和完善 草原承包责任制，充分调动牧民群众建设草地、保 护草地的积极性和主动性，优化畜草产业结构，恢 复草地植被，实现畜牧业的可持续发展。4，5 制定科学合理的退牧还草计划

退牧还草工程量大、繁杂，应制定地区及全省

退牧还草规划，分步实施，并与小城镇建设规划、“三江源”自然保护区建设规划等相互结合，充分 发挥项目效益，避免走一步，看一步的做法。4．6 建立稳定的退牧还草机构

现退牧还草机构为临时机构，其人员从各相 关部门抽调，由于缺乏正常的办公经费和固定的 工作人员，对稳步推进退牧还草工程影响较大。因此，应建立相对稳定的退牧还草机构和队伍，将 退牧还草办公经费纳入财政预算，以保证退牧还 草工程的稳步实施。