华亭县实施以工哺农以城带乡调查报告_北流市商贸城调查报告
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华亭县实施以工哺农以城带乡调查报告
2013年11月27日
一、华亭县以工哺农、以城带乡的做法及成效
“十一五”以来，为了有效解决农业、农村和农民问题，统筹城乡发展，华亭县委、县政府在科学分析县情的基础上，根据资源型经济发展规律，确立了“以工哺农”的战略思路，用发展工业的思维谋划农业，集中工业经济发展成果和人、财、物，全力支持农村支柱产业开发、基础设施建设和社会事业发展，走出了一条集工业成果哺育新农业、聚全县之力建设新农村的新路子，农村经济得到快速发展，农村面貌发生较大改观。“以工哺农”战略实施9年来，全县共投入财政支农资金4.1亿元，农业总产值在2004年3.9亿元基础上，年均递增6.6％，2012年达到9.2亿元；农民人均纯收入在2004年1990元基础上，净增2996元，达到4986元，年均递增12.4％；农村小康实现程度达到62.47%。主要做法是：
（一）优化思路、完善政策抓反哺。县委、县政府在外出考察学习和深入调查研究的基础上，提出了“两个转移”的重大举措，即：在工作侧重点上，由注重抓工业经济向既抓工业又抓农业转移，用工业化思维谋划农业，用工业发展成果反哺农业，促进工农、城乡健康协调发展；在工作着力点上，由单一抓农业产业化开发向既抓农业产业开发又抓农业工业化（龙头企业建设）和基础设施建设转移。在全市率先提出了“一体两翼”工作部署，实行全员招商和全民创业，用老板的钱办发展的事，用财政的钱办农民的事，使更多的财政资金流向农村，县域经济发展重心开始由“强县富民”向“富民优先”，特别是优先帮“富”贫困乡村群众上转移，农村经济发展势头空前强劲。在完善政策措施上，自2004年底县上做出《关于加强农村基层组织建设、加大工业反哺农业力度、加快推进小康建设进程的决定》，提出全面实施“以工哺农”战略构想之后，先后制定出台了《关于加快推进全县农村小康建设进程的扶持政策》、《关于集中力量打好社会主义新农村建设攻坚战的实施意见》、《华亭县扶持农业龙头企业优惠政策》、《关于华亭县统筹城乡发展示范区建设试点工作的实施意见》、《华亭县2013年农村贫困家庭保障性住房建设实施方案》等政策规定，“十一五”期间，连续5年按上年地方财政收入的13%列支支农资金，2010年以后提高到15%，运用市场规则和信贷手段，采取专项、贴息、补助、奖励的办法，重点扶持农业产业开发、龙头企业建设、经济合作组织和基础设施建设等7个方面，加快农村发展。
（二）配套资金、整合项目抓反哺。实现“三农”又好又快发展，资金是“助推器”，项目是“牵加力”。华亭县巧妙整合“推进、拉动、帮带”三股力量，极大促进了“三农”发展。一是支农资金“推”。在支柱产业培育上，坚持每年县财政列支1600万元以上支持农村经济社会事业发展。每年以100万元贴息资金撬动金融贷款1200万元，支持农村特色产业开发。对新建一处千亩优质核桃、优质饲草、优质药材示范点，每亩分别补助30元至50元，繁活一头肉牛补助37元；对贩运大户、产业协会和龙头企业每年支持10至30万元的贴息贷款。对发展蔬菜、食用菌等区域特色产业的农户，每户贴息贷款1000元。2012年，县财政列支支农资金3500多万元，对产业开发、基础设施建设、农村社会事业发展3类24个涉农项目进行扶持和补助，农村经济和社会发展得到了比较充裕的资金保证。在基础设施建设上，县财政投资4000多万元，组织实施了21个县列整村推进项目和20个历年整村推进巩固提升项目及农
村环境连片整治工程。对农宅建设规模达到30户以上的新农村，每户配套2000—3000元基础设施建设资金，并协调信贷资金2万元，财政贴息两年；通村道路硬化每公里补助10元；每年列支专项资金，采取以奖代补的办法，对完成小城镇建设任务，达到标准的乡镇，一次性补助建设资金10万元。在人力资源开发上，县财政投资100万元，设立了农民培训基金，大力实施“两后双百”和“双百计划”农民技能培训，建立了“不掏钱就上学、培训后能就业”的“零费制”转移培训机制。在支持贫困乡村发展上，倾斜安排县财政支农资金扶持贫困乡村群众发展壮大草畜、药材产业，增加农民收入；实施通路、通水等基础设施建设项目，改善生产生活条件。2013年，列支县财政支农资金3260万元，支持贫困乡村基础设施建设和支柱产业开发，4000多户近2万名贫困群众受益，贫困群众“想办的事无钱办”的问题得到缓解，脱贫步伐明显加快。二是整合项目“拉”。将各级各部门、各渠道争取、引进的农业综合开发、道路、水利和良种引进推广、高新技术试验示范等项目资金和县财政支农资金进行有机整合，集中投放，发挥项目和资金的集聚效应。近年来，共整合各类涉农项目84个，整合资金2.3亿元，扶持建办农业园区3个，产业化龙头企业23个。三是社会力量“帮”。在“手拉手结对共建新农村竞赛活动”中，县直部门、省市驻华单位（企业）、乡镇（民营）企业累计落实帮扶资金5000万元，实施优势产业开发、农村基础设施建设、公共服务设施配套等包抓联建项目300多个。2012年以来深入开展“联村联户、为民富民”行动，市、县130个单位3377名干部联系128个贫困村（社区）3991户特困户，帮建新农村、帮扶贫困村，扶持贫困户，全社会关注农村、关心农民，联手共建新农村合力倍增。
（三）统筹城乡、突出重点抓反哺。按照“五个统筹”的要求，坚持把“以工哺农”的重点放在发展现代农业、改善农村基础设施建设、推进农村社会事业发展上，不断提高农民的“幸福指数”，促进城乡经济社会和谐发展。一是统筹城乡产业开发，突出“反哺”农业特色产业。按照“四大产业齐发展、适宜区域全覆盖”总体要求，大力实施特色产业富民工程，全县核桃、药材、蔬菜种植面积累计分别达到24.3万亩、8.07万亩和7.01万亩，牛饲养量达到17.49万头，出栏6.84万头。建成肉牛繁育、中药材规范化种植、核桃加工和种苗繁育4个高效农业示范区，发展培育龙头企业23户，全县各类经济组织和专业协会达到178个，全县农业产业的规模化、集约化、专业化、市场化程度大幅度提高。被列为甘肃优质肉牛生产基地和中药材、干果生产基地，建成全国核桃种植标准化示范县，进入了全省养牛大县，药材种植大县和蔬菜大县行列。“华亭核桃”、“华亭大黄”、“华亭独活”地理商标成功通过国家核准注册，农业品牌经济开始起步。农民人均支柱产业收入由2004年的320元提高到2012年的1728元。二是统筹城乡基础设施建设，突出“反哺”农村基础设施。按照转型发展、中心辐射、城镇带动、扶贫攻坚四种模式，因地制宜、分类指导，加快构建城乡一体化发展新格局。对城郊经济基础比较雄厚的村，实行整体“农转非”；对实施项目的村，坚持新农村建设与项目建设相结合；对有一定产业基础的村，扶持其做大做强支柱产业；对偏远山区和采矿塌陷区，实行整村社移民搬迁；对经济状况较差的村，重点实施整村推进项目，加强村容村貌整治；对农村特困、残疾家庭、低保人口等弱势群体通过财政扶持和农户自筹的方式探索实施农村保障性住房建设。全县累计完成70个村的新农村建设规划，实施省列整村推进项目30个，实施县列整村推进项目23个，新建、改造农宅1.6万多户，实施农村特困家庭保障性住房138户，为所有新建和改造村配套了支柱产业。深入开展“农村基础设施建设年”活动，农村公路
总里程达到601公里，实现了乡乡通油路、村村通水泥路和城乡客运站点全覆盖；解决了全县107个行政村12.36万农村群众饮水不安全问题，农村人口饮水安全覆盖率达到97.7%；累计建成水利灌溉设施17处，有效灌溉面积3.69万亩，梯条田面积累计达到39.7万亩。扶持完成偏远山区和采矿塌陷区移民搬迁1274户4841人，支持13个村近2万名村民进行整体“农转非”，近1000 户群众集中住上了“单元楼”，东华镇东华社区、西华镇龚阳村的部分群众搬进了“小别墅”，农民群众人居环境明显改观。小城镇建设稳步推进，镇区面貌大为改观，城镇吸纳农村人口，城市带动农村发展，城乡一体化发展进程不断加快。三是统筹城乡社会事业发展，突出“反哺”农村公共服务事业。加快发展农村科教文卫事业，不断扩大农村公共服务事业覆盖面。新建标准化校舍27所，全面完成了农村中小学危房改造任务，农村适龄儿童入学率达到99.8%。扶持完成全县所有村级组织活动场所“标准化”建设工程，坚持每年为每个基层组织拨付奖励工资3000元，将村干部培训、村级组织支出、选派村干部及安置到乡镇工作的贫困生生活补贴，一律纳入财政进行补助，有效解决了基层组织运转难的问题。按照每人10元的标准，全面落实农村新型合作医疗制度，全县农村合作医疗覆盖面达到98.7%。在整合扶贫“雨露计划”培训、阳光工程等培训项目的同时，每年列支100万元大规模开展新型农民培训工程。在北京、上海、天津、广州、深圳等29个大中城市建立劳务基地87个，积极发展“订单”劳务，先后举办各类培训班150期，培训农民4.5万人，输转6.3万人（次），劳务收入5.3亿元。
（四）创新机制、强化管理抓反哺。一是完善目标管理机制。坚持对财政支农资金实行项目运作机制，项目总投资内必须要有项目实施单位（农户）的配套资金，凡扶持政策所涉及的支持内容均按照项目形式进行论证、立项、申报、批复、实施、管理和验收；县财政设立支农发展基金专户，实行报帐制，涉及个人、农户、村社、企业的扶持奖励资金，由相关乡镇和部门检查验收合格后拨付到位，规范了财政支农资金使用、管理程序。二是推行贴息放贷机制。县政府委托财政局、县委农办与农村合作银行签订了财政贴息信贷资金放贷协议，坚持“放得出、收得回、有效益”的原则，按照农户自愿申请、村社初选、乡镇审查、村域内公示、县委农办审批、农村合作银行审查放贷、县报帐中心报帐贴息等一系列程序，向农户、龙头企业和农业园区发放贴息贷款，放大了财政支农资金规模和扶持范围。三是坚持择优扶持机制。将基础设施建设工程向产业基地和新农村示范点集中，产业开发项目向基础设施配套相对较好的区域集中，财政支农资金与农业项目相互匹配，捆绑建设，新上大项目、建设大工程、培育大典型。四是健全监督考核机制。坚持月调度、季督查、半年观摩评比、年终考核验收等制度，定期组织对所建项目进行督查分析。项目建成后，组织农办、发改、财政、审计、农牧、林业、水务、交通等部门进行严格验收考核，确保了财政支农资金扶持效益。
二、存在的问题
（一）城乡差距缩小难。农村自然条件差，农业基础薄弱的特殊县情，决定了全县农业综合效益低，农民收入增长缓慢。目前，还有36个村没有实施旧村改造，16个自然村不通车，62个村3500多户1.45万人急需移民搬迁，8400多户5.5万间危旧房急需改造，全县贫困人口高达4.3万人，占农村人口的32.43%。与之相反，工业经济持续快速发展，无形中拉大了工农差距和城乡差别。城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的4倍多，是林缘山区贫困农民收入的8倍多，差距悬殊。农村道路、饮水、通讯等基础设施建设明显滞后于城镇，农村群众住房等人居环境明显落后于城
镇居民。农村科教文卫、社会保障事业发展缓慢，农民群众享受教育、医疗、文体娱乐的需求远远得不到满足。
（二）自有财力不足。华亭县煤炭“独臂撑天”的产业结构特征明显，全县经济对资源型企业的依赖性较大，煤炭产业提供的税收占大口径收入的比重为90%以上，随着煤炭市场的不景气，蕴涵着极大的财政收入不稳定性。加之大口径财政收入的60%上解上级，自留财力不足40%，县级财力增长有限，属典型的贡献型财政，严重制约“以工哺农”力度。
（三）农业产业开发难。近年来，县委、县政府把煤电化运和新农村建设确定为全县两大工作重点，着力改善农村面貌，基本实现了农村自来水化、乡乡通油路、通村公路农一级化、主干村道硬化目标。相对而言，农业产业开发明显滞后，有产业无规模、有基地无效益的问题比较突出，四大支柱产业收入仅占农民人均纯收入的42％。
（四）贫困群众贷款难。虽然县财政每年都安排一定数额的贴息贷款资金，但金融部门服务不到位问题仍然相当突出，贷款政策要求严格，过分追求行业利益，将大多数贫困户拒于贷款大门之外，融资难度大。
（五）农民素质提升难。农民群众普遍存在思想观念落后，文化和科技素质低下，法制意识淡薄等问题。近年来，虽然在农民培训方面做了大量的工作，但由于承担培训任务的机构众多，培训资源不能充分整合利用，大多培训机构采取“会议式”、“满堂灌”的培训方式，机制僵化，方法单一，与实际生产生活脱节，收效甚微，大多数农民群众还难以依靠文化和技能创业致富。
三、关于加快以工哺农、以城带乡的思考和建议
华亭县已整体进入推动转型、科学发展的新阶段，工业反哺农业的领域更广，和谐发展将成为科学发展阶段的主旋律，实施以工哺农战略将会面临新形势，必须采取新措施。建议做好以下几个方面的工作，进一步加大以工哺农、以城带乡力度，加快推进城乡发展一体化。
（一）不断壮大工业经济实力，夯实“反哺”基础。工业是强县之本、哺农之基，只有工业经济的繁荣发展，才能够筹集到更多的支农资金，工业反哺农业的路子才能越走越宽。要按照“开采—洗选—发电—煤化工”发展模式，控制开采量，提高回采率，延长产业链，提升附加值，增强竞争力，逐渐减少对煤炭资源的依赖度，提升县域经济可持续发展的能力。通过发展壮大地方工业经济，为推进城乡一体化提供财力支持和资金保障。
（二）全面落实强农惠农政策，加大“反哺”投入。全面落实国家有关“三农”的各项补贴政策，把粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、退耕还林还草、义务教育“两免一补”等各级各类补贴资金落实到位的同时，逐年提高财政支农资金比例，使更多的财政资金向农村流动，让农民群众共享工业化发展成果。完善“双联”机制，开展多种形式的参与式帮扶，形成紧密持久型的结对关系。建立和完善科技特派员制度，建立特派教师、特派医师制度，广泛动员社会各界以资金扶持、物资援助、智力帮扶等方式支持“三农”发展。
（三）倾斜支持农业产业开发，突出“反哺”重点。针对农业产业化水平低下的实际，把“反哺”的重点由注重支持基础设施建设，向既支持基础设施建设、又更加支持农业产业开发转移。继续按照“四大产业齐发展、适宜区域全覆盖”总体要求，加快整村、整区域规模化产业开发进程。坚持以标准化生产为目标，大力推广种养技
术和节能增效技术，切实提高主导产业的科技含量和商品化水平。按照标准化要求规范农产品生产，提升农产品质量，提高农产品的市场占有率，增强农产品的市场竞争力。大力实施品牌战略，依托“华亭核桃”、“华亭大黄”、“华亭独活”品牌效应，加快特色品牌经济发展，切实提高华亭农产品商品价值。全面落实招商引资兴办、扶持大户创办、鼓励能人引办，动员社会各界参与支持龙头企业发展。注重发挥农民专业合作社等农村协（学）会组织的桥梁纽带作用，逐步建立企业、农户、基地利益共享、风险共担机制，帮助农户增产增收。
（四）加快推动农业转型发展，彰显“反哺”特色。在全县产业转型、城镇功能转型、社会功能转型的大背景下，应大力引导和支持“三农”特别是农民自身发展迅速转型，使以工哺农、以城带乡战略更加具有华亭特色。要努力培养“多栖”农民，大力发展劳务经济，加快发展农村二三产业，让农民当好农民，让农民兼当农民，让农民不当农民，促进农民全方位增收。积极整合“阳光培训工程”、“扶贫科技”、“两后生”、“党员远程教育”等培训项目，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，实施农民实用技术和引智增智培训工程，增强广大农民群众的创业技能和致富本领。进一步加强农民转移就业和创业性培训，稳定开拓劳务基地，促进农民有组织稳定转移,引导农民工有苦力型向技术型、智力型转变。立足华亭工矿企业多、二三产业发展空间大的特点，大力发展建材生产、民用建筑、山野菜加工、工艺品制造等农村第二产业，积极发展股份制、个体、私营等非公有制经济；大力发展农资供应、农机销售、产品营销、技术协作、生活服务等农村第三产业，促进农民向非农领域转移。
（五）努力健全金融服务体系，增强“反哺”活力。加快建立农业龙头企业担保体系，鼓励设立农村信用担保机构，建立和完善村级发展互助资金，有效解决农业龙头企业融资难、贫困群众贷款难的问题。大力支持地方商业银行和农村信用社发展，鼓励城市商业银行实现跨区域联合重组，在农村设立分支机构。引导和鼓励农民、城镇居民、工商企业、民营资本等民间资本投资农村信用社，支持农村信用社拓展新业务，调动金融系统让利农民、服务农业、支持农村的积极性。支持建立以政策性保险为主体的农村保险体系，对商业性保险公司提供的农业保险业务给予政策优惠，增强其支持农业的信心和能力。
（六）着力提升农民幸福指数，明确“反哺”宗旨。实施以工哺农、以城带乡战略，其宗旨就是让农民群众更加幸福地生活。要努力把社会财富的积累变为人民群众幸福感指数的增加，逐步改善农村生产生活环境，有效解决农民生产生活中的各种难题。大力实施县内移民、塌陷治理、危房改造、特困家庭保障性住房，探索解决山区散居、采矿塌陷区农民群众下山进城问题。加快农村科技、教育、医疗、文体等公共服务设施建设，不断完善农民最低生活保障、农民养老保险、农村灾害救助、农民工权益维护等制度，真正使农民群众学有所教，老有所得，病有所医，住有所居，老有所养。
（七）切实加强项目资金管理，保障“反哺”成果。一是强化项目建设。积极向上争项目，扩大招商引项目，整合资源要素主攻大项目，新上一批农业产业化开发和龙头企业建设项目，以项目建设推动农业转型发展。二是强化资金管理。既要重视项目争取，又要管好用好财政支农资金和农业项目资金，实行专项管理，严格审核把关，防止挪作它用，确保项目建设质量，以争取各级更多更大的支持。三是强化学习实践。积极借鉴外地成功经验，增强“三农”工作推动力、落实力，全力抓好农业科技示范园点建设，以点串线、以线连片，整村、整区域推进。四是强化督查指导。农村基础
设施建设、农业产业开发、科技示范园点建办、龙头企业建设、农村社会事业发展齐抓共管，推动三个文明协调发展。
（八）积极探索多种有效模式，拓宽“反哺”渠道。要改变 “反哺”就是“给予”、“反哺”就是“投资”的狭隘认识，按照“尊重民意、自愿参与、注重实效、持续发展”的原则，探索不同模式，实现反哺由“输血”向“造血”功能转变。一是以企带村型。就是村办集体企业或民营企业，依托企业与经济联系和历史、地缘、人缘关系，支持所在村建设和发展。二是互利协作型。就是企业出资金、建项目，乡村提供土地、劳动力，实现企业拓展空间与乡村改变面貌、农民增收的共赢。三是基地带动型。就是企业通过在农村建设原料基地、产品配套基地、劳动力供应基地等形式，带动农民转移就业增收。四是经济顾问型。就是聘请素质好、见识广的企业家担任村经济顾问，帮助理清发展思路，提供参谋、咨询和资金帮助。五是公益捐助型。就是企业或个体老板捐资兴办村级各类公益设施和福利项目，共享经济发展成果。
（九）调整共享税种分享比例，增强“反哺”后劲。目前，华亭县共享税种占地方财政收入比例较高，但共享税种大部分上划上级，留县财力较少。建议上级适当增加增值税、企业所得税两个共享税种留县比例，增加地方财政收入，增强“以工哺农”力度。（华亭县委农村工作办公室供稿）
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