关于南通大调解机制运行的相关调研报告_社区调解工作调研报告
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关于南通大调解机制运行的相关调研报告
【引言】南通是社会矛盾大调解机制的发源地。2003年，南通市在全国率先建立社会矛盾纠纷大调解机制，经过近几年的完善发展吸引着社会各界人士和新闻媒体关注的目光。那么什么是大调解机制，大调解机制又是如何运作的，与传统人民调解相比，又有什么不同特点，它是怎样产生的，大调解机制面临哪些挑战，应该如何规范它的未来发展等，带着这些问题我们调查组一行于5月27日赴狼山镇社会矛盾纠纷调处中心和崇川区社会矛盾纠纷调处中心，以期对大调解机制有个基本认识。调查不虚此行，收获颇丰。【关键词】大调解；矛盾纠纷；调处中心
一、大调节机制基本概况
1.大调解内涵：所谓大调解就是在党委政府统一领导下，有政法综治牵头协调，司法行政业务指导，调处中心具体管理，职能部门整体联动，社会各界共同参与的调解机制。
2．大调解特点：2004年12月24日，中央罗干同志来南通视察大调解工作时，当罗干同志听完了工作人员汇报时，说：“你们最重要最值得重视的一个经验就是大调解的‘大’字。”。经过调查，这个“大”主要体现在以下几个方面 ⑴主体大：调解主体涉及企事业单位、部队、个人及家庭等多方面，这是一般调解所不及的。
⑵网络多重性：通过整合资源、整体联动，把社会各方面的调解资源有效整合起来；调解是多方面的，包括司法调解、行政调解、刑事附带民事调解，是多种形式的，通过多种渠道化解社会矛盾，促进社会和谐。
⑶范围广泛性：除刑事案件及其它法律、法规禁止采用民间、行政调调方式解决的纠纷外，从邻里纠纷等一般公民之间的矛盾纠纷到征地拆迁、环境污染、劳动保护等更大领域，调解范围比一般人民调解大得多。
⑷手段综合性：大调解采取多种方式解决群众问题，不仅有专业方法也有非专业方法，最大限度地为群众服务。
⑸调解权威大：调处中心严格依政策、按法律、照程序调处，确保了调处质量；调处中心隶属政法部门序列单位，是综治办成员单位，通过认真行使区委政府赋予的矛盾纠纷分流指派、调处调度、督查督办、综治考核一票否决建议等权利，真正落实了对全区大调解工作的组织领导、协调、管理之职能，它所进行的调解有很高的权威性。
⑹影响大：善于有效化解新时期各类社会矛盾纠纷的调解中心，得到了人民群众的充分肯定，被当地群众亲切地称为公正、贴心的“老娘舅”。而人民调解委员会很多人还不知是什么机构，影响力没有调处中心高。
⑺有一支很大的队伍：这个“很大的队伍”，就是遍布南通全市的六级网络，而所有县(市、区)和乡镇的社会矛盾纠纷调解中心，则是这个机制的核心。崇川区内26个大调解单位之间建立联络员例会、报告、轮值制，做到了制度细化。此外“老公安、老干部、老党员、老教师及老律师”经常被邀请进调处中心，为群众解决认识问题，提供实际调解。3.大调解工作机制：
社会矛盾纠纷大调解机制是经济转型时期处理人民内部矛盾的有效载体。按照“整合资源，整体联动”的基本思路，调处中心着力在优化运行质量、提高运行质量上狠下功夫，充分放大人民调解、司法调解、行政调解等调解资源的整体效能，他们逐步探索出一整套大调解工作的运行机制。
⑴排查梳理、听证议事的纠纷预防机制：对排查出的矛盾纠纷定责任单位、定责任人员，认真组织调处，做到早排查、早调处、早化解。区调处中心会同区规划、建设、城管、国土等部门制定和完善相对统一的听证对话制度，确保听证议事活动的正常化，真正发挥听证对话在感情沟通、增进理解、化解纠纷等方面的特殊作用，努力从源头上预防和减少矛盾的发生。
⑵上下沟通、左右呼应的联动调处机制：“上下沟通”，以区调处中心为工作平台的“南通市区大调解联动办公室”，通过发挥劳动争议、环保、征地拆迁、企业改制、妇女权益保护等专项性调处小组的作用，及时调解了一批责任主体涉及市级主管部门的社会矛盾纠纷。“左右呼应”，区内建立了26个成员单位参加的大调解联络员轮值联系制度，通过采取“对口接访”、“会商会办”、“承办调结”的方法，在调解涉及面广、关联性强的疑难纠纷及群体性纠纷方面取得了良好的效果。“信息联网”，全区两级调处中心均建立了大调解网站，大调解工作实行了计算机信息化处理，形成了信息互通、资源共享的工作态势。⑶以调为先、以了为的调解对接机制：在“公调对接”机制方面，区调处中心与公安分局对接，镇街调处中心与公安派出所对接。建立联席会议和110接处纠纷通报制度，分析矛盾纠纷特点走势，研究处置对策。区公安分局派员常驻调处中心，具体从事对接的组织、协调工作。在“检调对接”机制方面，坚持依法自愿的原则，将轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件及未成年人犯罪、部分过失犯罪案件作为工作的重点，扩大适调案件的范围，提高适调案件的调处成功率，实现办案的法律效果与政治效果、社会效果的和谐统一。在“诉调对接”机制方面，大力推行诉前调解、协助调节和委任调解，做到能调则调、案结事了，提高调解的质量和效果。此外，区中心与相关部门继续完善“访调对接”、“纪调对接”、“组调对接”机制，健全规范“劳调对接”、“援（法律援助）调对接”等新机制建设。通过对接机制的建立，真正实现化解矛盾纠纷资源的再整合、调解职能优势的再联合、调解合力的再聚合，实现调处中心与部门职能优势的互补，进一步提高工作的整体效能。
⑷与时俱进、服务重点的专项调解机制：伴随城市化、市场经济的迅速发展，一系列城市社会问题开始大量出现，诸如劳资纠纷、医患关系紧张、房屋拆迁、企业改制等方面的问题。调处中心针对这些问题成立了专项小组，具体调解某些方面的问题，也有利于发挥他们的特长。
⑸奖勤罚懒、激励上进的量化考核机制：对大调解工作责任进行细化、分解，并把全体区属成员单位、区四套班子带班领导、机关干部、调处中心工作人员等凡是参与调处工作的单位人员均列为考核的对象，建立了职责明确、奖惩分明、具体量化的考核制度，促进了成员的责任意识和上进意识。4.大调解的内容框架
⑴一个宗旨：就是坚持执政为民，构建和谐社会关系，维护社会稳定。⑵两个基点：就是整合资源，整体联动，这也是大调解的核心特征。
⑶三免原则：就是大调解以无偿、利民为特征，实行免费咨询、免费调解、免费服务。
⑷四项职权：就是党委政府赋予调处中心矛盾纠纷受理调处权、分流调度权、调处督办权、综治“一票否决”建议权。
⑸五理机制：对矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理和限期处理。
⑹六级网络：市里设大调解指导工作委员会，县、乡两级设调处中心，村（居）建调解委员会，村（居）民小组有调解小组，调解小组根据实际情况确定若干矛盾纠纷信息员。市、县级由信访部门具体负责，乡镇以下由司法机构负责。⑺七道程序：指接待受理、组成调解庭、调查、调解、达成协议并制作调解协议书、结案存档、跟踪回访。
⑻八项纪律：不准以任何形式进行有偿调解服务；不准在接待和调处过程中对当事人态度生硬、冷漠、推诿；不准徇私枉法，违法调解，损害当事人合法权益；不准在调处过程中接受当事人及相关人员的吃请、礼品或提供的其他利益；不准超时限调解或久拖不决；不准泄露当事人隐私、商业秘密，损害当事人名誉；不准在调处过程中和调处结束后压制、打击报复当事人；不准与法律服务人员相串通，以介绍案源牟取私利。
⑼九项职责：认真贯彻落实上级有关处理社会矛盾纠纷的方针政策，严格执行有关调解工作的法律法规和规定；研究制定辖区内社会矛盾纠纷大调解工作年度计划、工作制度、目标管理和考评办法；接待群众来电来信来访，提供法律咨询，做好矛盾纠纷受理和分流处理工作；组织指导辖区内社会矛盾纠纷排查调处工作，主持重大、疑难矛盾纠纷的调处；组织对调解人员的业务培训和考核；对重大、疑难矛盾纠纷和群众关心的热点难点问题组织听证对话；组织开展相关的理论研究，探索化解社会矛盾纠纷的新举措；及时向党委、政府反映社会稳定工作信息，定期分析并通报辖区内社会矛盾纠纷大调解工作情况，总结推广先进典型经验；完成上级和同级党委、政府交办的其他任务。
⑽十项制度，主要包括：领导值班接待和首问负责制度，矛盾纠纷定期排查制度，矛盾纠纷受理、分流和归口管理制度，重大、疑难矛盾纠纷及时报告制度，矛盾纠纷办结报告制度，督查督办制度，调解员培训、考核和管理制度，责任倒查追究制度，档案管理制度，考核奖惩制度。
二、大调解产生的背景分析
（一）南通大调解的产生
2002年5月，南通市崇川区区委、区政府就辖区社会矛盾纠纷调处工作作了专题研究，当年9月，在任港、城东两个街道辖区的司法所、公安派出所之间试行实施民间纠纷交接分流制，2003年4月25日，南通市决定在启东市及通州市张芝山镇、海门市刘浩镇、如东县掘港镇、如皋市如城镇、崇川区钟秀街道等8个乡镇(街道)作为首批构建社会矛盾纠纷大调解机制的试点单位。2003年8月，市委市政府根据试点街镇的实施效果，决定将这种调节模式推向全市140多个镇街。2003年底，主城区崇川区社会矛盾纠纷调处中心成立，人员单独列编，财政也独立运算。
（二）大调解产生的背景及原因
1.建构大调解机制是深化人民调解制度改革的需要
在继承和发扬我国民间调解历史传统的基础上形成的人民调解制度，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，在维护社会稳定，实现群众自治、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。改革开放以来，人民调解工作虽然一度有所弱化，但依然为解决大量新出现的各种民事纠纷发挥了重要作用。人民调解工作符合中国国情，应当继续加强。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，以及各种利益关系的确立调整，民间纠纷表现出许多特点，原有的人民调解工作范围、组织形式、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。传统的乡（镇）、村、组三级民调网络，对于涉及许多部门新的矛盾纠纷，明显缺乏权威性和协调能力。民调队伍也因此不断弱化。2000年到2002年的两年中，南通市基层调委会减少了2677家，专职调解员减少了25750人。不少地方甚至出现了“村里民调待了岗，企业民调下了岗，乡镇民调转了岗”现象。形势逼迫党和政府必须改革旧的调解体制。2.目前中国国情急需建构大调解机制
中国正处于社会转型期和高速发展期，随着社会主义市场经济体制的建立，以及城市化的加快，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出、多发、复杂，而法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态，为了适应出现的这些新情况，纠纷解决机制必须有所创新。
在当前社会转型大环境下，我国的社会问题呈现出类型多样化、诉求利益化、成因复杂化、规模扩大化、行为极力化的特点，传统调解机制由于缺乏弹性和忽视对个体利益的关注等原因，无法适应新形势下的需要。大调解机制就是在这种改革呼声的召唤下产生的。3.建构大调解机制，符合世界各国非诉讼解决方式蓬勃发展的时代潮流，适应了世界司法体制变革的趋势
ADR（Alternative Dispute Resolution）概念源于美国，原来是指上世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。我国的人民调解，仲裁以及行政机关的调解均可称为ADR。西方发达国家在经历了数百年的法治发展历程后，相继兴起ADR诉讼外纠纷解决方式，与他们的诉讼机制一起构建起多元化纠纷解决体系。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。
法治化过程的综合性决定了纠纷解决方式同样应当多样性，我们在进一步完善诉讼纠纷解决功能的同时，应当以法治化为大框架构建起包括人民调解，行政调解，大调解等多种非诉讼纠纷解决方式在内的多元化纠纷解决模式。
三、当前大调解面临的挑战和困境
任何一种新生事物在开始阶段总会面临这样那样的问题，对于大调解而言，也自然如此。挑战也是机遇，若能接受挑战，发展机遇必然接踵而至。尽管大调解机制在新的历史条件下得到长足的发展，也起到了重大的积极作用，但是该机制仍然存在诸多问题。1.人员素质参差不齐
现有调解员大都非专业出身，基本都是从其他行业转化而来，可能有调解的激情和热心，却很可能没有专业技巧和方法。而一个调解员的技巧和方法在调解中的作用是举足轻重的。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会“和稀泥”。就算纠纷当时解决了，也难免日后复发。另外我国人民调解员年龄普通偏大，如何吸引年轻人加入调解员行列，也是值得考虑的问题。2.对接不平衡、资源整合不到位
大调解的核心特征就是“整合资源、整体联动”，也是大调解的生命所在。然而现实中却有很多缺乏整合的现象。虽有党委政府的统一领导，却有部门利益的存在；虽有法律的约束，却有有法不依的存在；虽有社会参与，却没有严格的监督和考评体系。
3.我国现行人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果
传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众，很少在保护公民权益方面提出系统理论。随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化，各种矛盾纠纷复杂。如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。4.行政化色彩浓厚
区调处中心是正科级的事业单位，与政府的利益关系和协助关系微妙。一方面，它的运作严重依赖政府，经费依靠政府拨款，业务受司法部门指导，另一方面工作人员为行政编制，容易出现严重的官僚化趋向，最终会使得调处中心像个“政府衙门”，影响了调解的质量和效果。5.制度不完善，有待进一步发展
大调解实行的是党委政府统一领导，各职能部门整体联动的体制。这种体制下，可能会造成行政权力介入司法领域的现象的出现。如果行政介入司法，既得利益者反而会强化自己的已有利益，那么最终反而不利于实现社会公正。此外，在当前形势下，大调解还没有自己的法律地位，也缺乏相应的立法。因此南通大调解也仅仅是一种解决问题的机制和途径，所有的问题解决只是一种思路，“临时抱佛脚”，没有形成制度化。很多机制缺乏系统规划和科学设计，也影响了调解效果。
6.调解资金缺乏，是制约人民调解发展的瓶颈
调解人员的工作经费和补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位或政府解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。在开始阶段，由于所调解的对象不多，介入问题简单，经费使用还绰绰有余，但是随着大调解的进一步发展，调解对象开始增多，问题也越来越复杂，解决起来越来越难，经费需求也会越来越多。但调处中心既不是政府机构也不是拥有收入的事业单位，很难随着规模的扩大而让政府增加投入。这种情况在镇街基层调处中心和社区调处站表现的尤为突出，在经济欠发达地区更加明显。在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，大调解工作经费应该纳入同级政府财政预算。
四、对大调解机制建设的相关建议 1.提升人员素质，建立一流的调解队伍
及时调整、充实人员力量,加大了督查指导力度,使司法行政机关在大调解持续性的推进工作中继续发挥担纲挈领的作用;与相关高校深度合作,在理论上寻求正确的导向和有力的支撑;强化预警排查机制,创新联动机制,实施督查机制;通过建立人民调解员培训基地、实行岗位培训和持证上岗制度、积极开展年度培训,加大对调解人员的培训工作,切实提高大调解的质量和效果。扩大个人工作室数量，放大辐射效应，为大调解走向专业化、社会化作出有益探索。积极吸纳高素质青年人才进入中心，为组织输入新鲜血液。2.兼顾整合行政资源和社会资源
坚持调处中心的独特地位，充分发挥其在社会整合中的作用，正确处理公检法司之间的关系，不以行政关系介入司法进程。建立部门之间的协调机制，提高协调的质量和速度，推动相近部门联合值班制建设。
与社会团体和媒体取得良好关系，扩大自己的影响力，使其成为受社会和公众密切关注的部门，并借此建立公众和政府之间的对话机制，促使调解备受各方关注和评论，使调解纳于社会监督之下。3．加快机构在社会系统当中的角色定位
调处中心的未来发展有两种可能，一是朝着政府方向迈进，成为政府的重要组成部分，另一种可能就是朝着社会方面迈进，而成为社会非营利组织。在欧美等发达地区，调解组织大都是社会中介组织，承担整合社会资源的作用，而在当代中国，调解组织大都是半官方机构，有着浓厚的行政化色彩。这种体制好处是能起到“上为政府分忧，下为民众解愁”的协调作用，而直接的政府拨款使得调解经费有着可靠来源。考虑到两个方面的特点，现在全国出现的“政府购买服务”的方式值得推广。一方面机构作为社会中介组织，能够避免官僚化趋势的出现，另一方面能从政府获得可靠资金来源，同时也提高了服务的质量和效率。4.制定部颁规章, 规范人民调解工作
在总结几十年来人民调解工作经验的基础上,应对人民调解员的产生、人民调解程序、人民调解协议的制作以及人民调解工作的纪律等进行具体规范, 以提高人民调解的工作水平和社会公信力，推动相关方面法制建设，使调解活动有法可依。规范各职能部门在大调解当中的作用，防止推诿扯皮、有法不依、行政压制的现象发生。进一步理顺大调解、人民调解、信访调解之间关系，对调解工作进行整体设计，使得调解工作“有来必受，有受必理，有理必果，有果必公”。5.落实运作经费，提供切实的财务保障
经费是调解工作顺利进行的物质基础。政府所拨付的款项必须得到妥善利用，防止滥用、不明现象的出现。同时政府应该根据机构调解的效果和数量予以专项拨款，并同时建立相应的严格的审计体系。同时在社会化进程中，应该拓宽筹资渠道，保证调解有充足的资金支持。
南通市创造的社会矛盾纠纷大调解机制，实际上是对传统人民调解制度的拓展和延伸，是人民调解的扩大化、制度化和规范化。2004——2007年四年间，崇川区各类调处中心共受理纠纷8417起，调处成功8265起，成功率达到98.19%。好的经验、做法自然应该加以学习和推广，当然不足之处应该加以改进。相信大调解机制会在原有基础上得到进一步的发展。
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