公众参与让土地资源利用更合理（优秀）_公众参与土地利用规划
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公众参与让土地资源利用更合理 作者：王蕾
中国国土资源报网 2012-03-26 09:39:51 来源：中国国土资源报网
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2012年政府工作报告指出，要加快推进政府改革，扩大社会主义民主，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。随着我国工业化、城镇化、农业现代化的快速发展，土地权属纠纷、违法违规占地等问题引发的上访案件数量多、规模大。建立完善的公众参与机制，是防范和缓解土地矛盾的有效手段。
公众参与理念在我国兴起于20世纪80年代，集中应用于环境影响评价和城市建设规划两方面，发展至今已有相对成熟的模式，并得到了一定的法律保障。本期特邀国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁研究员、中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠，与大家分享在城市规划和城市发展决策过程中对公众参与问题的思考，并对土地利用规划中的公众参与提出建议。
嘉宾观点
□本期嘉宾:国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁
中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠
▲为什么公众参与会出现“说起来很重要，但是做起来不重要”的局面?
石楠:在过去，规划完全是一个高度保密的政府内部循环。现在要求公众进来参与，这需要一个过程。我们希望让各方面的利益都能被考虑到，但在这个阶段就是做不到。为什么?还是发展阶段的问题。我国压缩了城镇化进程，在很短的时间内必须要快速决策，完成大量的技术建设投资。这个在其他国家也是一样的，城镇化程度较低时都是处于快速决策阶段，政治基因和技术基因起决定作用;等到城镇化程度较高了，再把问题考虑得更周全。所以公众参与是分阶段的，第一个阶段是不参与，忽视公众;第二个阶段是象征性参与，只是摆出一个姿态。我们现在基本上处在这一阶段，可能稍微往前走了一点点;第三阶段就是自治阶段，拥有完整的自治体系。
▲具体来说，公众参与是让谁参与，怎么参与?
李铁:现阶段，完全实行大众投票选举的参与恐怕不现实。因为当需要考虑所有公众利益的时候，政府决策会变得很慢。从这个角度来讲，虽然我们可能不会一下子实现所有公众投票参与，但是至少精英阶层和规划师作为一个独立群体的参与和限制作用，应该迫使政府一些拍脑袋的决策得到进一步的遏制，这是目前公众参与最好的结果。至于怎么参与，我想要根据规划内容。一方面，规划中有一定的技术内容，比如说资源在技术或者环境方面怎样分配资源更合理，绝大部分百姓对这方面内容会受到专业知识的限制而无法参与。另一方面，规划也涉及民生，涉及群体的利益，比如说企业搬迁、居民拆迁等。这些容易引发社会矛盾的问题，应该作为公众讨论的内容。
▲更好的公众参与就意味着更好的城市规划吗?
石楠:规划是公众的规划，专家可以讲规划是不是经济上可行、符合发展规律、结合本地特点，但最基本的标准还是老百姓接受与否。目前，我们的规划评价体系从程序设计、审批过程来讲，公众没有能够充分参与，还是处在一个相对封闭的技术圈内。虽然我们在制度
上已经有很多的设定和要求，但是目前在操作层面上仍没有突破。如何从机制上让更多的公众参与进来，这可能是我们设定制度的最核心方面。
李铁:在我的理解中，好的城市规划一定要因人、因地、因时代而宜的。规划的评价体系有几个层次一定要清楚:第一个层次从前后任政府的角度讲，是否造成了资源的浪费;第二从专家和规划师的角度来看，规划资源配置在空间上是否会导致未来城市发展出现更多的问题，比如北京堵车;第三是在社会大众的层面，会不会因为规划造成一系列社会矛盾，影响民生。这些是需要时间来验证的，但是如果在规划制定修订过程中，不同的利益主体都参与其中，虽然不敢说它一定是个好的规划，起码能使错误降到最低程度。
▲在我国现阶段，什么是比较成功的公共参与?
石楠:有些政策决策精英和技术决策精英想得很远、很大，但是犯了一个很大的忌讳，就是站在上面俯视下面。而对于社会大众来讲，所关心的就是周边很小的范围、很近时间段内的问题，这和宏观决策完全是两个角度。所以真正成功的参与一定要在这两者之间找到一个结合点。政府想做的事情，老百姓需要的事情，技术和财力又能够支撑的事情，好的案例需要满足这几方面。
李铁:中国特色的公众参与形式，应该考虑到利益结构的调整，考虑到利益的相关人员。不是要通过行政命令贯彻政府的想法，而是通过因势利导，通过考察外部因素，促进规划内容的调整，按照正确的发展思路来解决当地发展实践中的具体问题。
▲怎样让普通百姓真正参与城市规划与发展?
李铁:现在的规划文本技术性太强，老百姓看不懂，应将其用一种更通俗、更普及的方式传递给百姓。进一步说，一个政策概念放在那里，实质内容要让老百姓知道，就要有一个互动过程，这个互动过程就是解决问题的过程。但前提就是让规划走下神坛，不再是规划界能看懂、百姓看不懂的规划。以图字化、图形化，通俗化的表达方式解释规划，这恐怕对整个规划的公众参与过程是一场革命。
石楠:我特别认同这个。一方面，就是思维方式要转换，我们是自上而下看全局，考虑全市需要多少公共设施，而老百姓看的往往就是我这个小区周边有没有小学、商店。另一方面，就是公众沟通的技巧，很多专家说话都是很专业、很学术的词汇，但是老百姓听不懂。现在很多城市建了规划展览馆，里面最受欢迎的是老百姓到地图或模型上找自己家在哪儿，看看家附近有没有医院、菜市场、公交站。所以公众是以小见大，关心自己身边的环境，需要很具体的信息。
▲随着新媒体技术不断发展，如何扩大公众参与范围?
李铁:我觉得通过微博等新媒体手段至少可以将很多社会意见反馈给政府。但其参与群体有限，要有智能手机，同时用140个字表达自己的想法，也要有一定的文化程度。因此在公众参与规划的问题上，我想恐怕微博还是不够的。因为一个城市有很多外来人口，而恰恰这些农村进城的流动人口在城市规划中没有占据有利的位置。他们在居住和就业方面的基本需求，目前没有得到重视。所以，公众参与要有不同的表达方式，不同诉求的接纳方式，同时还要主动寻求这种参与。
石楠:我觉得参与途径有两点很重要:一是需要加强部门联动，现在做得不够。我们往往觉得规划是部门的规划，但任何一个规划都关系整个城市、全体市民，应该让其他部门都来
进行更多的沟通。二是应该扩大参与范围，尤其是弱势群体。比如说保障性住房能否覆盖到农民工，绝大部分城市没有。既然我们想推进一个相对比较健康的可持续的城镇化，就应该考虑那些有很大贡献的外来建设者。这需要制度设计，在规划设计和实施的过程中让他们有说话的机会，并尊重他们说出的可行、合理的观点。
在我国，公众参与理念首先应用于城市总体规划和环境规划的研究中，在土地利用总体规划中应用较少。随着社会经济的发展和民主政治的进步，公众参与逐步受到重视，公众的参与意识也在日益提高。土地利用总体规划作为公共产品，更多地引入公众参与理念指导其修编工作，意义重大。
前不久，城市中国网举办的“城市会客厅”访谈活动，以“更好的公众参与，更好的城市规划”为主题邀请专家进行探讨，并对土地利用规划中的公众参与建言献策，本报记者特将专家观点进行综述。
参与现状:缺乏法律法规保障
我国土地利用规划中的公众参与已有初步探索但往往停留在形式上，而且没有法律法规的保障
随着经济社会的快速发展，我国政府逐渐明确了土地管理利用中公众参与的地位，并不断通过法律法规加大保障力度。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》中明确指出，要建立健全公众参与制度。修编各级土地利用总体规划要扩大公众参与，切实增强规划的公开性和透明度。目前，我国土地利用规划中的公众参已有初步探索，但与西方发达国家相比，参与程度较低，还存在着各种问题。
在公众参与主体方面，大部分公众认为他们的意见并不会对政府决策产生影响，所以积极性不高。参与主体往往停留在政府官员、经营群体等阶层，深入不到弱势群体、少数群体等社会底层。公众参与的组织程度低，往往没有一个团体能代表他们的利益，其分散性和无序性造成参与土地利用规划的难度较大。
在参与途径和渠道方面，首先，管理者认识上存在偏差，将公众参与作为土地利用规划和管理可有可无的环节。其次，公众缺少必要的信息资源，若连应该知晓的基本信息都不知情，有效参与更是无从谈起。再其次，公众参与的程序不规范，停留在形式化运作，没有形成有效的参与机制，公众往往处在被动参与的状态。最后，制度和法律保障不完善，非制度化参与比较普遍。
参与功能:优化配置合理布局
公众参与是优化配置、合理布局土地资源，保障土地资源持续、高效、有序利用的重要环节
在我国城乡建设推进和市场经济发展的过程中，曾因公众参与不足导致一系列决策失误。比如，农村征地使农民的利益受到侵害;道路建设因布局不合理导致拥堵;城市规划建设使文物古迹被破坏等。而公众参与能够有效纠正这些失误，为土地利用规划带来积极的影响。公众参与有助于客观真实反映土地利用现状。公众对其居住和生活的地区环境更加熟悉，更了解他们日常生活对土地的需求情况，而这些信息正是制定土地利用规划目标、方案和措施的客观依据。在进行土地利用现状及土地供需情况调查时，公众参与能够提供土地利
用结构、分布状况、利用现状、存在问题等方面的翔实信息，为政府和规划人员的决策提供参考。
公众参与有助于减少土地利用规划决策错误。目前，土地利用规划的编制和实施主体是各级政府。作为土地利用的决策者，政府往往从各部门用地需求的角度出发，对各类用地进行数量、布局和时序上的安排，但这种安排会受到区域经济增长、任期内政绩等因素的影响产生偏颇。而公众参与不仅可以分担政府规划者的责任，汇集各界人士集思广益，使规划成果更为科学合理;还可以打破由政府规划者独自垄断土地利用规划决策的局面，加强公众的监督作用，减少暗箱操作、贪污腐败等问题。
公众参与有助于规划目标体现公众利益。规划者往往由少数专家和政府官员担任，在技术层面上很难把握社会弱势群体的诉求。要使土地利用总体规划符合绝大多数公众的利益目标，就需要公众广泛参与到规划编制中，由他们直接向规划制定者表达自己的意愿，规划制定者的任务就是将他们的愿望变成切实可行的规划方案。同时，公众参与可以使各利益相关者之间有沟通和倾听的机会，使利益平衡成为可能。
何人参与:自下而上广泛参与
土地利用规划不应该对公众参与的主体设限，而应该广泛听取所有相关利益主体的意见
对于土地利用规划主体的定义有很多种，比如规划区的范围所确定的公众，规划利益涉及的对象所确定的公众，政治意义上的公众概念等等。其实，只要是关心土地利用总体规划的个人或团体，都应在公众参与的范围内。公众参与的本质就是在规划中更加充分地反映大众利益，因此更应该让公共参与广泛化、多元化。
广泛化是指土地利用规划涉及的所有主体都应涵盖其中。比如，城市土地利用规划中，市民、精英群体会关心自己的生活、交通是否便利，周边的配套设施是否完善、教育环境是否良好等;农村土地利用规划中，农民会关心自己的未来居住地、生计问题、福利保障问题等。而多元化是指公众范围应兼顾经济、社会、文化等各个层面，选取其中具有典型性的代表，让他们的声音能够充分反映社会某一群体的需求和想法。以美国的土地利用规划编制为例，其流程是自下而上的。公众参与从基层的社区、城区做起，逐步向上归并。主要通过公告、召开听证会等形式，让专家、学者、社区公众反复参与讨论协商，尽量达成一个多方都能接受的方案。方案主要考虑公众利益和可持续发展的需要，不一定人人满意，但一般要经过半数以上民众讨论同意才可通过。
何时参与:择机参与适度参与
公众在土地利用规划中的参与应该是有选择的、一定程度的参与，而非全程的、全面的参与
在土地利用规划中，公众参与应该逐步扩大参与范围，而非末端参与或被动参与。首先，在立项阶段，政府官员及专家通过座谈会、问卷调查等形式进行前期调研，考察土地利用开发的必要性以及土地开发能给当地带来的经济利益。在这一环节，公众参与的内容主要是提供规划区的自然状况、社会发展情况、土地利用分布等详尽的信息。其次，在准备动员阶段，政府相关部门应承担传达规划意图、组织前期调研、公布规划信息等各项工作。在这一阶段，应充分调动公众的积极性，并使公众主动参与到规划制定中。再其次，在规划编制阶段，需
要通过相应的组织征集社会各界对规划制定和执行的意见、建议、问题和愿望。公众可以选择通过问卷调查、研讨会发言、公告回馈、拨打热线、论坛留言等各种途径，表达自己的想法和诉求。最后，在规划论证和评审阶段，规划人员应准备多套规划方案，在充分听取公众意见，最大限度协调各相关方利益的基础上，形成最终合理可行的实施方案。此外，还应该在规划实施阶段，保证公众反馈渠道的畅通，形成共同维护规划成果的良好局面。
当然，扩大参与范围并不等于规划完全由公众决定，公众参与应该是有条件的。因为土地利用规划设计往往要求有全面专业的理论知识，使规划既符合群众实际需求、经济发展规律，也符合时代要求，而普通公众往往无法达到这样的层次。建议在土地利用规划的过程中，将带有决策性质的环节交由专业的规划师和技术人员完成，而与公众利益相关的环节可以由公众发表意见。将规划师的专业知识和公众的基本意愿相结合，统筹整体布局，制定出科学合理的规划方案。
怎样参与:拓展渠道健全机制
从提高公众参与能力、拓展参与途径、健全体制机制等方面着手，全面提升土地利用规划中的公众参与水平
一要消除认识误区。通过宣传和教育，使公众参与主体意识到他们拥有话语权，能够影响和改变一些政府的规划和决定。参与也不仅仅是机械的赞同，或者遵循政府强加的意愿，而是可以表达其真实的诉求并得以实现。同时，政府官员、规划者们也应该认识到，公众参与并不一定影响最终的决策，而是有机会与公众进行全面、深刻的沟通，可以了解公众的需求、解释规划的意图，提高规划的可接受度。
二要降低参与难度。土地利用整体规划是根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。鉴于其复杂性，应从总体规划中摘取与民生相关的部分，作为公众参与谈论的内容。同时，将其中的图表、数据简化为公众易于理解的内容，降低公众参与的门槛，不仅让群众有发言权，也有能力发言。
三要拓展参与途径。公众参与的途径应逐渐多样化，不局限于问卷调查、走访、听证会、座谈会等传统形式。尤其是新媒体技术的应用，使很多政府工作能够通过微博、门户网站等形式接受公众监督。对于土地利用规划而言，也可以考虑让更多的社会精英群体利用新媒体平台更广泛、便捷地参与其中。当然，新媒体在受众方面还存在一定限制，更多地倾向于社会精英群体，农民甚少包含其中。所以，公众参与的途径应该是多元并存的。
四要明确参与流程。通过法律对公众参与加以明确规定，公民有权决定和参与土地利用规划。在规划过程中，必须多次举行公众听证会，并根据听证意见及时修改规划。市政府在规划交付批准或颁布时，再次召开公开听证会，给公众一个审查和发表意见的机会，也为规划制定者回答仍然存在的批评意见提供途径。在充分接纳公众意见后，规划交由专家审议机构进行审议，通过后具备法律效应。规划付诸实施过程中，公民还可以提出修改意见。五要完善参与程序。一方面，健全公众参与的利益表达机制。将公众参与这种权利法制化、参与体制制度化，开辟公众利益表达的制度性渠道，建立一套相应的组织程序与保障制度。比如，对于土地利用规划，应完善听证制度，扩大听证会的适用范围、合理确定参与人的构成比例和选择标准、健全听证程序及规则。另一方面，建立土地利用和管理的监督机制。
通过监督委员会、民间组织等团体，监督政府履行义务，减少不当决策的损害，达到保障民众权益的目的
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