浅谈当前地方税务机关规范性文件管理存在的问题及对策(修改1016)_规范性文件修改说明
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浅谈当前地方税务机关
规范性文件管理存在的问题及对策
茶陵县地方税务局税政法规科科长 陈国怀
为促进地方税务机关规范性文件管理工作的规范化、科学化、法制化，提高规范性文件的质量，促进依法行政，降低执法风险，笔者以茶陵县局和本县政府近年来有关税收征管方面的规范性文件，探讨当前规范性文件管理中存在的问题，剖析其产生的原因，提出进一步加强规范性文件管理工作的对策。
一、当前规范性文件管理存在的问题及原因
近年来，各地出台了一系列有关税收征管的规范性文件，但这些规范性文件制定却并不规范。一是标题不规范。有不少规范性文件的标题要素不全，有的规范性文件还冠以“条例”、“实施细则”、“实施办法”等字样。二是结构不规范。规范性文件结构不同于一般的公文结构，一般由章、条、款组成，但有些部门不注意规范性文件制定的技术规范，借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实。三是内容不规范。一些规范性文件与现行税法相悖。
究其原因，主要在以下几个方面：
（一）规范性文件制定程序随意性较大，没有经过认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文。一是制定出台规范性文件没有做到由法制部门统一审查把关，就直接送单位负责人审签，从而导致规范性文件的合法性、适当性以及与征管法的统一性得不到保 1
障；二是规范性文件未经局常务会议集体审议，就由单位分管领导直接签发执行。如，我局今年出台的两个规范性文件。
（二）文件备案审查力度薄弱。规范性文件制而不备、备而不审，流于形式。一是要求到上级局法规部门备案的没有上报备案，尤其是当地政府出台的关于税收征管的规范性文件在上级局法规部门根本找不到备案记录；二是报备的规范性文件，没有随附备案报告、起草说明，或采用规范性文件复印件等；三是现行备案工作机制还不能适应加强法制监督的实际需要，对备案审查中发现的问题，往往集中到下一级法规部门承担责任。
（三）当地政府出台与现行税法相违的文件。县政府，甚至乡镇政府出台一些与税收政策相违背的文件或会议纪要，给地税部门税收征管造成一定的影响。一些文件下达后地税部门全然不知，不少会议地税部门虽派人参加了但迫于压力政府还是下达了。如，我县政府出台的一个会议纪要，把一个运输公司营业税征收期足足推迟了两年；还有县矿产资源税费统征部门对资源统征税款的核定。
（四）思想认识偏差，人员素质较低。领导法律意识不够，受人治思想影响，没有处于对广大纳税人负责的态度，基层税务人员参与少，导致很多规范性文件脱离了税收征管的实际需要。当地政府在制定规范性文件时，片面看重地方和部门的利益，忽视了维护法制的统一性。规范性文件起草、审核的人员素质较低，法律意识和责任心不强。
（五）法规机构编制配备不适应，职能作用未得到充分发挥。目前基层地税局法规科、税政科、规费科三者并未独立，兼管税政、法规、规费等方面的管理工作，工作量大，对口部门多，名为税政、法规、规费专干，实为一人，专而难干，难以承担日益繁重的规范性文件管理工作需要，制约和影响了此项工作的深入开展。另外，单位不重视发挥法规部门对规范性文件的审核把关作用，规范性文件发布前不经法规科审核或者对其提出的合理意见不予采纳，从而导致了违法或不当的规范性文件产生。
二、加强规范性文件管理的对策
针对以上问题，笔者认为，应从以下几个方面加强规范性文件的管理。
（一）建立动态清理机制提高文件质量。一是坚持每年开展一次规范性文件清理活动。二是坚持把规范性文件制定情况作为每年执法大检查的重点检查项目，认真检查各单位的收发文登记簿，确保地税抽象行政行为的合法性。三是坚持规范性文件清理与税收政策法规变化同步。根据现行税收政策的变化，主要是对车船税、土地使用税及总局公布废止的规范性文件目录建立快速反应机制，及时清理废止失效的规范性文件。四是建议国家税务总局或省局一些回复文件要有时效性。目前，总局及省局很多上世纪九十年代的回复性文件仍在执行。
（二）落实六项制度，规范文件管理。一是立项制，规范性文件要在年初提交局务会议进行立项申请。二是论证制，规范性文件要充分征求机关内部各科室、基层税务分局、税务管理员及其他各方意见，反复论证。三是审查制，法规部门对规范性文件的名称、内容、依据、可行性、必要性等方面严格审查。四是审议制，规范性文件提请局务会议审议通过后按公文处理程序办理。五是公开制，规范性文件必须按照规定时限及时公布。六是备案制，规范性文件至发布之日起30日内向上级税务机关备案，确保备案率100%。
（三）正确处理当地政府下达与关税收有关的不规范性文件。对当地政府下达的有关地方税收的规范性文件或会议纪要，要向上级地税法规部门实行备案制，基层地税部门发现有违反现行税法的文件时要及时提出纠正意见，解决不了的要提请上级地税法规部门解决。同时，上级法规部门要联合本级法规部门对下一级政府的规范性文件定时清理，对基层地税部门不能做到上报备案或没有及时发现的有违现行税收政策的文件能够及时清理和纠正。
二O一二年九月二十六日
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