关于土地节约集约利用的思考讲解[版]_土地节约集约利用对策

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由项目重组引发的思考

经过 8年的开发建设,小蓝经济开发区已从最初的一片滩涂围垦地发展成 为一座初具规模的现代化新城。随着工业化和城市化的推进, 发展空间不足, 土 地供需矛盾日益突出, 如何推进土地节约集约利用, 为开发区社会经济发展服务, 需要我们及时加以研究和思考。为了破解难题, 促进小蓝经济开发区又好又快发 展,在深入调研的基础上,就如何推进节约集约用地谈一些想法。

一、小蓝经济开发区节约集约用地状况

小蓝经济开发区行政管辖面积 75平方公里, 辖邓埠、雄溪、玉沙等 9个村, 国务院批准开发面积为 18平方公里。截止 2009年底, 未达到供地条件的土地仅 为 公顷,土地开发率已达。近年来,开发区严格土地资源管理,探索建 立了土地节约集约利用评价考核体系, 制定了高于全省标准控制指标, 严把项目 准入关,提高了容积率和建筑高度,严格控制绿化率,不断提高土地开发强度;同时积极推进工业用地“腾笼换鸟”, 着力挖掘存量土地的利用潜力, 土地节约 集约利用程度不断提高。

1、土地节约集约利用程度总体不容乐观。截止 2009年底, 小蓝经济开发区 土地开发率、供应率、建成率分别达到 %、%、%,土地开发程度偏低;工业用地率、高新技术产业用地率分别达到 %、%,用地结构不优;综合 容积率、建筑密度、工业综合容积率、工业用地建筑密度分别达到 0.77、25.7%、1.04、35.3%,土地利用强度较差。

2、土地节约集约利用仍存在“短板”。从实际情况来看,小蓝经济开发区 虽然目前土地开发程度不高, 工业用地的容积率有待进一步提高, 生产型服务业 比例仍然偏低,这些方面有待进一步挖掘企业投资潜力,提高土地利用效率。

3、存量土地需要进一步优用快用。根据测算,小蓝经济开发区内还有未建 成土地 公顷,占总面积的 %。其中,已经供应尚未建成土地 公顷,已 达到供应条件未供应土地 公顷, 未达到供地条件的土地 公顷, 总要分布 在银湖片区和汽车城区。近年来，开发区土地资源不足的矛盾日益突出, 但这些 土地一直未开发, 影响了经济社会的发展, 开发区正着力推进项目重组“腾笼换 鸟”工程。

二、面临的形势及经验启示

从宏观和自身情况来看,随着经济社会的发展,小蓝经济开发区土地要素 制约矛盾日益突出, 国土资源管理工作面临的形势也越来越严峻、任务越来越重, 主要表现在: 一是严格的土地管理措施使用地环境更加严竣。近年来,针对突出的用地 供需矛盾, 国务院、国土资源部及有关部委相继出台了一系列严格土地管理的政 策措施, 这些非同寻常的措施显示, 国家已经把土地作为宏观调控的重要手段之 一, 土地市场治理整顿将继续保持高压态势, 土地供应的闸门会把得更紧, 各项 管理措施会更加严格、更加规范。即使在当前扩内需、保增长的形势下,保障用 地的同时,继续坚持强化监管,落实两个最严格的土地管理制度,坚守 18亿亩 耕地红线。严格防止各类违法用地的产生已成为国土部门重中之重的任务。

二是有限的可用土地难以满足建设用地需求。经过前几年的开发建设,小 蓝经济开发区可开发土地数量极其有限, 汽车城南拓虽已进入推进阶段, 但大部 分已被农居、社区 10%留用地等公共、社会事业项目布置,留有用地已经不多, 供需矛盾依然突出。

三是规范的征地程序一定程度上增加征地难度。国家出台的《关于完善征 地补偿安置制度的指导意见》 , 对征地工作程序提出了更高的要求, 这无疑会进 一步加大征地难度、延长征地时间。而且, 当前被征地农民对补偿的要求越来越 高,如果处理不好,可能会引发征地矛盾,带来不稳定因素。

在节约集约用地方面,国内有些地区和城市进行了积极探索,积累了一些宝 贵的经验和做法,给了我们很好的启示和借鉴。主要有:

1、昆山的经验和做法。国土资源管理工作是全国的典范,在土地节约集 约利用上, 主要做法有:一是坚持以严格的土地利用标准来规范集约用地。按乡 镇工业集

中区、省级开发区、国家级开发区等不同区域外资项目的投资强度每亩 分别不低于 40万、50万、60万美元,民资项目不低于 250万元 /亩。二是兴建 标准化厂房并积极引导工业项目向园区集中。在全市范围内规划建设了八大原创 型企业基地, 统一建设三层以上的标准厂房, 为投资规模在 500万美元以下的外 资项目、2000万元人民币以下的民资项目提供生产经营场所, 容积率达 1.3, 配 套设施共享, 改变以往小型企业“麻雀虽小、五脏俱全”的用地局面, 大大提高 了土地的集约利用水平。三是以政策为导向, 提高投资强度和土地利用效率。工 业厂房建筑在收取基础实施配套费时,采取对建单层厂房全收、两层厂房减半、三层厂房以上全免的方式, 鼓励节约用地。四是采取合理的用地成本促进集约用 地。规定工业用地地价不低于 12万元 /亩, 同时还在全国率先推出了工业用地招、拍、挂, 以地价杆杠强化集约用地。五是积极引导农民向城镇和农村新型社区集 中。将农村居民新型社区建设与农民动迁安置、村庄整理、小城镇建设和集约用 地有机结合, 涉及农民宅基地动迁和对零星宅基地整理的, 按照“拆一还一”的 政策安置到农村居民新型社区。

2、广东的经验和做法。大力推进节约集约用地试点示范省建设,主要做 法有:一是开展“三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房改造工作。研究出台推进 “三旧”改造工作有关政策, 促进产业结构调整升级, 优化用布局, 提高土地利 用效率。二是推进利用低效园地山坡地补充耕地工作, 确保耕地占补平衡和耕地 保护任务完成。三是制订新增建设用地配置政策。开展节约集约用地评价工作, 制订不同地区、不同项目的供地指南, 对土地利用绩效高的项目和地区实行用地 倾斜政策。四是加大闲置土地处置力度。通过无偿收回、限期开发、异地置换、挂账收地、退地还耕、协议收购或托管等一系列措施,充分盘活使用闲置地,减 少新增建设用地。五是加大用地批后监管力度。建立用地批后监管系统, 促进土 地有效利用, 防止土地出现新的闲置和浪费。六是保持违法违规用地查处整治高 压态势,严肃查处土地违法案件。

还有苏州工业园区对投资额低于 1000万美元的项目推荐进标准厂房,北 京经济开发区则要求入区企业每亩投资在 67万美元以上、产值在 800万元以上、税收在40万元以上,上海闵行开发区不惜倒贴资金动迁了低效企业,嘉兴在全 市范围推行基础设施建设用地有偿使用等等,这些做法都值得学习和借鉴。

三、对节约集约用地的几点思考与建议

当前及今后一个时期,是小蓝经济开发区实现从“建区”向“造城”、从 “工业新城”向“昌南新城”战略转变的关键时期,也是开发区加快转型升级、实现跨越发展的关键阶段, 对土地利用和管理提出了更高的要求。节约集约利用 土地, 是破解资源瓶颈制约难题的根本途径, 也是今后一个时期开发区土地管理 工作的重点, 应正确处理好保护土地资源和保障发展的关系, 坚持正确的指导方 针,明确主要目标,抓住工作重点,采取坚决有效措施,确保开发区经济社会的 可持续发展。

当前应重点抓好以下几个方面:

1、研究建立土地节约集约利用评价考核工作机制和体系,将土地节约集 约利用评价考核工作常态化。结合省市开展土地集约利用潜力评价要求, 进一步 加强土地节约集约利用工作, 研究成立开发区土地节约集约利用评价考核领导小 组, 实行土地利用全过程评价考核, 完善项目引入决策阶段的用地预评价、项目 建设过程中的跟踪评价和项目竣工后的验收评价考核, 严格把好供地前的预审关 和批后监管关。同时,应借鉴昆山、苏州等城市的做法,积极研究制定开发区土 地集约高效利用的相关激励、约束办法。

2、全面梳理存量土地资源,挖掘内涵式开发潜力,进一步鼓励建设项目 拓展地上和地下空间, 破解工业发展空间不足的矛盾。根据评价分析, 当前开发 区工业用地固定资产投资强度和产出强度还有较大提升空间,园区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑密度等也有进一步提升的空间。下一步, 适当调整规划指标和功能布局, 继续鼓励企业利用闲置厂房、预留用地 及改扩建等方式进行增资扩产,提高存量土地综合效益。

3、进一步探索“腾笼换鸟”的途径、管理办法和措施,为挖掘内涵式土 地开发潜力提供体制和机制保障。开发区不同于一般的城市, 其中一项重要功能 是产业集聚,应该具有更强的流动性。对一些长期闲置、濒临倒闭、产业转移等 企业和用地,通过无偿收回、限期开发、异地置换、协议收购等一系列措施,积 极盘活低效利用土地, 引进新的项目或调整土地用途, 实现产业转型升级。下一 步,应借鉴昆山、上海、广东的做法,建立健全“腾笼换鸟”工作机制,制定完 善相关管理办法, 进一步发挥资产经营公司、土地整理中心等主体作用, 继续推 进“腾笼换鸟”, 努力挖掘内涵式土地开发潜力, 始终保持开发区集聚辐射功能 的生机和活力。

4、正确对待扩展能力,对于已达到供地条件而未供应土地和未达到供地 条件的土地做适当保留。在开发区基本建成的情况下,土地供需矛盾日益突出, 保留部分尚未开发的土地有利于开发区的可持续发展。应适当预留一定的发展用 地,借鉴其他城市的做法,建设一批标准厂房,引导中小项目向标准厂房集中, 提高土地的集约利用水平。

5、在总结历史土地利用和管理经验基础上,大力推进南拓土地节约集约 利用工作。汽车城南拓 7平方公里是小蓝经济开发区的空间拓展区域, 目前正处 于启动开发阶段, 具有较好的土地节约集约利用基础和条件。总结历史经验并借 鉴其他城市做法, 园区节约集约用地工作应着重把握好以下几点:一要把好规划 关。根据区块定位,科学合理布局产业、公建配套等各类用地。把好准入关,建 立健全招商项目联审制度,严格项目选址、环境影响评价、项目建设容积率、投 入及产出等准入评审,严把项目质量关,避免走占地大、消耗高、污染重、效益 低的粗放式发展路子。规划建设一批标准厂房或孵化器, 积极引导中小项目租用 工业厂房或进入孵化器发展。三要把好监管关。会同规划等部门, 严格把好供地 前的预审关、分批次供地环节关、批后监管关,切实提高土地利用综合效益。同 时完善基础设施配套环境, 提升土地开发价值, 要有效执行土地招拍挂制度, 合 理控制出让土地面积,提高土地利用率。

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