试论基层法院人才流失原因及对策_人才流失原因及对策
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法院作为国家的审判机关，担负着“定纷止争、维护稳定、促进发展”的重要使命，法官在司法活动中代表国家依法行使审判权，履行维护社会秩序，实现社会公平正义的重要职责。近年来，许多基层法院，尤其是县域基层法院出现了人才不断流失现象，影响了审判工作的正常开展，人才工作事关法院工作大局，是法院队伍建设的基础，因此，留住人才是县域基层法院加强队伍建设的关键，是实现“为大局服务，为人民司法”工作主题的根本保证。本文试结合**县法院人才流失的现实状况，分析原因并提出对策建议，以期对这一问题的解决提供有益的参考。
一、基层法院人才流失的现实状况
自国家2002年起实施统一司法考试的十年间，司考已经成为全国第一考，许多基层法院尤其是县域基层法院，法官断层人才流失现象就从未停止过。司法部高门槛一刀切的做法，使原来的法院干警措手不及，因无法通过考试导致晋职晋级无望，只好另寻他路；新招录的干警不知法院还有二次考试，只能望考兴叹，两手准备，一旦有机会，毅然决然的离开法院，以**县法院人才流失的现状为例，就可见一斑。**县幅员面积3685平方公里，辖6个镇9个乡，50万人口。**县法院人员编制96人，在职76人，有法职的27人，除去行政领导、综合人员及长期病假人员共11人，实际在审判一线办案的有16人，近三年来平均结案1898件，人均结案过百件。2006年至2012年我院通过公务员考试招录干警56人，流失28人，流失率为50%，大量的人员流动，大批的审判骨干流失，对法院审判工作开展十分不利，严重地阻碍了法官队伍职业化建设。
（一）流失人员有以下特点：
1、年轻干警多：在流失的28人中，20-29岁的21人，占75%。30-39岁的4人，40-49岁的2人，50-60岁的1人，这三个年龄段的人员共有7人，占25%。其中新招录干警流失21人，老干警流失7人；
2、学历高的干警多：新招录干警中有3人为研究生学历，占11%，其余25人为本科学历，占89%。
3、晋级提干的多：流失的28人中，有6人提级，5人提职，提干比率为39%。
4、有法职的多：有12人有法职，占43%；7人为书记员，占25%；5人为司法警察，占18% ；2人为法官助理，2人为微机员，共占14%。
5、去向好的多：考入上级法院及公安机关的有12人，占43%；考入市委组织部、宣传部、民政局等市级国家机关的有6人，占21%；考入县委办、组织部、纪检委等政府机关的有10人，占36%；
6、流失人员中男性居多：流失男性干警22人，占79%；女性干警6人，占21%。
（二）人员结构不合理。**县法院定编96人，现有在编76人，实际在岗72人，缺编20人，缺岗24人，缺岗人数占编制数的25%，自2002年起，法院的人员编制一直大于在编人数。在编的76人中，有法职的27人，占36%，非法职人员49人，占64%，审书比例为0.6：1，审书比例严重失调。由于缺岗人员较多，有法职的人员较少，致使一些庭室人员过少，如民一庭、行政庭、纪检组、研究室、审管办都是一人庭（室）、二人庭（室），十个业务庭中，只有刑庭能组成合议庭，其余业务庭如以普通程序开庭必须借人组庭。法官队伍老化，审判力量不足，法官断层问题严重。从法官的年龄结构来看，该院法官平均年龄48岁，50岁以上的法官12人，占44%； 40--49岁的法官14人，占52%；30--39岁法官仅1人，占0.04%，全院没有一名30岁以下的法官。2002年实行统一司法考试以来，该院先后有59人报名参加考试，但12年来仅有12人通过考试，平均每年通过1人。按目前实行的女55岁、男60岁的退休规定，5年内，该院还将有12名法官到年龄退休，法官年龄结构严重失衡，空缺的审判岗位无法及时得到补充，审判力量明显不足，法官断层问题严重。法警队无法单列，法警分散在各个部门，经常会出现又要开庭又要执行押解任务的矛盾，已经影响到了审判工作的正常进行。
（三）队伍建设难以稳定。法院每年都招录新干警，但每年都会有流失，究其原因是流失人员有工资高、待遇好、晋升快的去处，难免让其动心，加之司法考试通过率低，新招录的干警大多家在外地，亲戚朋友等人脉资源也在外地，导致许多人无法安心工作。我院35岁以下干警每年都积极准备参加公务员考试，公务员考试人员通过率远远高于国家司法考试通过率，法院人员状况已经陷入了招录—培训—流失—再招录—再培训—再流失的怪圈。法院成为年轻人获得更好工作的跳板，成为许多单位的人才培训基地。老干警年龄大，接受新知识能力差，流失的机会不多；年轻干警不安心本职工作，一心向外，法院的专业性非常强，新老两支队伍的这种状况还在延续，而且越来越严重，法院队伍建设的根基不稳，已经对县域基层法院法官队伍职业化建设造成极大影响。
二、基层法院人才流失问题的原因分析
基层法院人员流失频繁，作为一种现象出现，必定有其与之相关联的内在原因。因此，认真研究这一现象的内在原因，是解决当前基层法院人员流失问题的基本前提。笔者通过几年的观察和探索，得出基层法院人员流失问题，大致有如下三个方面的原因。
（一）基层法院待遇低，是留不住人才的根本。一是政治待遇低。长期以来，法院、检察院在“一府两院”中的宪法地位没有真正得到落实，法院院长实行同级乙类干部配备，比同级政府首长低了半级；法院机构级别等同于同级政府的二级机构；法院的经费由政府供给，工作条件的改善和物资装备的更新须经政府批准，法院和法官依法行使审判权往往受到政府的掣肘，难以真正做到司法独立；基层法院除院长是副处级，其他人员最高级别是正科级，职级待遇受职数限制，为了解决副科、正科，很多干警要等待20-30年，很多优秀法官直到退休还只是个科员。二是经济待遇低。与同样处于县城的工商、税务、林业、电力及银行等部门相比，工资差距较大；与市中院、省高院、最高院相比，工资差距更大。由于地方财政困难，一些津贴迟迟不能到位，干警出差的伙食补助费每人每天仅为15元，已经30年没有变过;不报销取暖费、因办案多支出的交通费、通讯费等多项费用，医药费只报销50%，还要严格限定医院、药品种类、是否住院，没有住房公基金等多项福利待遇，也就是说，除了微薄的工资之外，就没什么福利可言了。法官职业素质要求高，任职条件要求严，高要求与低保障之间形成的矛盾十分突出，法院和法官的整体政治地位和社会地位较低。
（二）基层法院工作压力大，缺乏职业荣誉感。目前社会矛盾复杂，作为基层法院，面临更大的工作压力。一是执法环境恶化，严重影响了工作的积极性。涉诉信访量增多，使很多同志不愿办案，长期以来形成恶性循环思维，多办案，信访多，少办案，信访少，不办案，没信访。尤其是在全国两会期间或者其他重大敏感时期，自上而下的高压态势，严重影响了法官办案积极性。有时还要遭受不明真相人员的围攻和殴打，省高院要求所有法院必须安装门禁系统，从某种程度也可以说明法官的人身安全得不到保障。不少法官不愿承办矛盾尖锐的案件或群体性纠纷案件，办案积极性不高。二是打官司成本低，案多人少的矛盾尤为突出。新的诉讼费收费办法实施后，案件大幅度上升，法院信息化建设推进后，更是进一步增加了干警工作量。随着工作压力的逐年加大，工作频率不断加快，工作要求越来越严，干警所承受的心理压力也越来越大。新类型案件不断增加，法律关系日趋复杂，为完成审判工作任务，法官超负荷工作，不少干警的身体处于亚健康状态。法官们经常是工作日开庭，利用节假日、双休日加班加点撰写法律文书，以超负荷的工作方式来换取审判工作的正常运行。各种惩戒措施较多，面对繁重的工作压力，法官们已是身心疲惫，缺乏职业荣誉感。
（三）选调环境宽松，加快了人员流动。当前，国家人才政策发生了极大变化，选拔人才方式日趋公开透明，干部流动渠道日趋畅通。一是自上而下的选拨机制，加快了人员流动。高中级法院面向本省、本地区或面向全国招纳贤才，这对于选拔优秀人才、充实上级法院审判骨干力量大有裨益，也为基层法院干部走出去提供了方便。优厚的条件对基层法院法官而言，具有足够的吸引力。不少干警，特别是年轻干警纷纷通过这样的方式离开了原有工作单位，调至经济条件更好的地区。二是各级法院招录考试、司法资格考试标准未能拉开差距。基层法院与上级法院在工资、职级待遇上存在较大差距，然而在人员录用及司法资格考试中采用同样的量化标准，很多报考基层法院的人员分数远远超出报考上级法院的人员，同样的水平，同样的标准，却进入不同审级的法院。工作一段时间后，无论是工资还是职级待遇很快拉开差距，这些考入基层法院的人员会心理失衡，不再安心基层工作，一旦有机会，他们就会报考其他更高层次的单位来证明自己的实力。我院调出28人中，有15人调入市级以上单位，其中有8人调入中级法院工作，7人调入市公安局、组织部、工商局等单位。上下级法院间、不同地区法院间不实行合理的人才交流，势必造成基层法院人才的过度流失。
三、基层法院人才流失问题的解决办法
要解决县域基层法院人才流失的问题，涉及到多个方面，多个部门，需要领导层拿出更大的勇气和更大的智慧来解决，主要应从以下四方面着手。
（一）提高法院和法官整体政治社会地位。法院是国家的审判机关，法官是国家审判机关构成的基本主体。法院和法官的政治、社会地位是由宪法原则确定的，现在的状况难以凸显审判机关的权威和法官的尊严，有才之士也难有向往之心。因此，提高法院和法官整体的政治、社会地位，是稳定法院人才的有效措施之一。提升法院和法官的职级地位，法院机构级别应与同级政府平等，法院内设二级机构级别亦应与同级政府的二级机构平等；法院正副院长、正副庭长行政级别应分别与同级政府、二级机构的正副职相对应，县级基层法院法官一经任命为审判员就应享受副科级以上干部待遇，法院党组织接受当地同级党委领导，接受当地同级人大监督，法院党组书记应当进入当地党委常委。
（二）提高法官的工资及其他福利待遇。一个国家政治清明、社会清明，法制清明是其根本保证，有一支高素质的法官队伍是其根本保证，因此改善基层法官的经济待遇，确保其享有与其身份地位相符的物质收益，是留住人才的根本措施。一是要大幅度提高法官的工资收入。可以效仿美国英国新加坡等国家的先进做法，结合我国的实际情况，实行法院的经费保障垂直管理，法院人头经费、办案经费、工资福利等经费由中央财政直拨，现在法官有法官津贴，法警有警衔工资，而其他如法官助理、书记员、微机员、档案员却没有相关的津贴，应增加其他人员的津贴，全国平衡，至少达到全省平衡，即同一省内同一级别的法官、法官助理、书记员、微机员、档案员有相同的待遇，省财政管理，省高院实施；法院办公设施、设备及法官被服装备等，由省财政出资，省高院调配、统一管理。二是大幅度提高基层法院干部的福利待遇。在全国或全省范围内，实行从城市到县城、从经济发达地区到经济欠发达地区统一津贴数额，或是形成“越是到基层工作的法院干部越要多发补贴、多有收入”的政策导向，吸引更多优秀人才到基层法院工作。建议报销取暖费、交通费、误餐费等费用，提高医药费的报销比例。三是实行廉政保证金制度。保证金可分为年度廉政保证金与终身廉政保证金，如果法官一年内没有触及红线，可发放年度廉政保证金，如果法官从业期间没有触及红线，退休时可发放终身廉政保证金，这样做既能吸引优秀人才到法院工作，又能减少贪污腐败现象的发生。
（三）合理减轻法官的工作压力。一是完善信访案件工作机制。可设立信访庭，作为法院的一个工作部门，专门接待信访案件，而不是将信访案件分散在立案、审监等部门，有时还要让业务庭的法官牵扯精力，信访庭指导当事人走完诉讼程序，穷尽诉讼程序之后，将案件交由当地信访部门，至此案件不再由法院管理。二是加强法官的职业保障。法官一经合法任用，除正常工作变动外，非因法定事由、法定程序，不得给予免职、辞退、降级或其他处分，以保障法官身份的稳定性。对高风险的法官职业要建立职业风险保险和优厚抚恤制度，让在执行职务中遭受意外伤亡事件时得到经济补偿。落实法官合理的职业“特权”，确保法官在履行审判职责过程中免受不合理的指控、追究、评论等。三是关爱法官身心健康。强制法官休假，定期身体检查，在这方面，吉林省吉林市中院已经作出了强制规定。组织法官参加文体活动，定期轮岗培训，切实帮助法官解决在生活中遇到的实际困难等等，让法官毫无后顾之忧，身心愉悦的投入到工作中。
（四）建立适合基层法院的准入制度。基层法院，就是最低级别的法院，不会有涉及国际法或海事、知识产权这样专业性强、案情复杂疑难的案件，因此不需要太高深的法律知识。一是降低进入门槛。只要有专科以上学历就可以报考，参加司法考试，达到300分就可以取得办案权。我们学习的金桂兰、詹红荔等全国优秀法官都没有参加过司法考试，你能说好们的司法能力不强。干好基层工作需要的是一定的专业知识而不是高深的专业知识，丰富的工作经验，扎实的作群众工作的能力。二是放权基层法院可以招录一定比例的当地法官。由于国家选调环境的宽松，招录进来的人员来自四面八方，外地考进来的，父母亲朋等人脉关系均在外地，他们不会安心扎实工作，如果录用当地干警，流失的可能性相对较小，我院流失的28名干警中，有14人为外地人，占流失比率为50%。三是限制男女性别比例。法院的许多工作，如案件执行，外出调查取证，送达文书，押解人犯，下乡办案等工作，男性法官比女性法官更适合。流失的28人中，有22人为男性，占79%。四是设立调解员制度。基层法院大多案件都以调撤方式结案，如**法院每件案件的调撤率达到80%，不需要高深的理论功底，因此，因地制宜，在基层法院可设立调解员，与法官拥有相同的级别，只要懂得婚姻法、合同法、交通法、刑法的相关知识，在法院工作十年以上即可取得调解员证，这样，现在的老干警不会想着离开法院，不能通过司法考试的新干警也能看到希望，就可以减少人才正在流失的现状。法院与医院好有一比，法官如同医生，如果一个医院的医生如走马灯般的更换，这个医院治病救人的能力可想而知。法官是专业性极强的一项工作，只有法官队伍稳定，才能更好地解决各类纠纷，总之，留住人才，在于留住人心，在于法官职业的吸引力与职业的荣誉感，和完备的人才出入制度，事实证明，交纳保证金、培训费等死卡强留的办法，并没有扼制这种现象的停止，笔者希望基层法院人才流失的现状能够引起有关部门的重视，只有各方力量协调配合，共同努力，拿出切实可行的方案，才不会使法制的大厦从基层慢慢地坍塌。
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