3.1一起典型的行政处罚“民告官”案件.9.152200_行政处罚案件移交公安
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一起由行政处罚引起的“民告官”案件
这是一起看似普通的行政处罚争议案件，原告秦大树（被处罚人）在一、二审判决中败诉，再审时中院请示到高院，高院又请示到最高院。最高院答复：处罚所依据的地方性法规超出了上位法的规定，应当适用上位法。由此，在经历了复议、一审、二审、申诉、再审、两级请示、最高院答复等过程，此次“民告官”案件终于胜诉。从1999年6月行政处罚做出，到2003年6月最高法院做出答复，足足经历了四年的时间。
1.行政处罚的做出
秦大树是一名个体工商户，其持有工商营业执照，主要经营范围为植物油加工，经营方式为加工、收购、销售。1999年6月24日，秦将自己加工的2吨桐油从丰都县运往重庆出售。途径涪陵乌江大桥时，被涪陵区林业局执法人员拦截检查。检查中发现秦所运桐油未办理运输证，遂当即扣留了该批桐油。次日凌晨，在完成调查取证程序后，林业局做出了没收该批桐油的行政处罚规定。6月28日，秦向涪陵区林业局缴清了该批桐油的变价处理款，该局为秦办理了运输证，同意将桐油运走。
林业局作出上述行政处罚决定的理由是：《重庆市林业行政处
罚条例》1（以下简称《条例》）授权市林业局制定林产品目录，市林业局遂以渝林资[1999]13号文件形式确定了林产品目录。根据该文件，桐油系林产品，应当办理运输证。秦大树无证运输桐油，依《条例》可以没收该批桐油。
秦大树不服该行政处罚决定，向重庆市林业局申请复议，重庆市林业局于作出行政复议决定，维持涪陵区林业局的行政处罚决定。
2.一、二审判决维持处罚决定
秦大树起诉至涪陵区法院，请求撤销涪陵区林业局对其作出的行政处罚决定。
一审认为：原告无证运输桐油，其行为违反了《条例》的规定，被告作出的处罚事实清楚，证据充分，程序合法。遂于1999年11月11日判决维持被告作出的林罚字第[1999]5号行政处罚决定。原告秦大树不服该判决，上诉至三中院。
二审认为：秦所运桐油属规定的林产品，应当依法办理运输证。涪陵区林业局以秦无运输证运输规定的林产品为由，对其作出没收桐油的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法。原判决适用法律正确、审判程序合法，应予维持，遂于2000年3月9日判决驳回重庆市人大常委会1998年1月21日颁布，1998年3月1日实施。《条例》于2001年
修订，2002年1月1日实施。上诉，维持原判决。
3.申诉复查决定再审
秦大树不服一、二判决而申诉到市人大，市人大内司委向三中院发出了督办函。三中院遂对本案进行了复查，复查意见有两种：
一、原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持；
二、秦大树虽未办理运输证，但并无过错，因为丰都县林业局未贯彻执行渝林资[1999]13号文件，秦不知道运输桐油需要办理运输证。因此可对本案进行再审。三中院审委会经讨论，决定对本案进行再审。
4.重庆市第三中级人民法院的请示
再审中，市三中院就如下两个问题请示到重庆市高院：
一、秦大树无证运输的合法产品，是否属“违法所得或非法财物”？
二、《行政处罚法》规定的行政处罚种类中限定，“没收”只能是没收违法所得和非法财物，《条例》第5条也规定没收非法财物，但该条例第22条第一款第（一）项中规定：对规定林产品无运输证的，予以没收。如何适用该条例第五条和第22条第一款第（一）项的规定? 需要特别说明的是：由于该案是市人大评议三中院时提出的督办案件，高院在办理该案时走访了市人大内司委。他们认为重庆市制定的两个规定，即《条例》和渝林资[1999]13号文件规定的“林
产品目录”均不合理，与上位法有冲突，应当适用上位法对该案进行改判。
5.重庆市高级人民法院的处理意见与理由
经讨论，高院倾向性意见是撤销原一、二审判决及涪陵区林业局对秦大树作出没收其无证运输的桐油的处罚决定。理由如下：
（1）、《条例》与《行政处罚法》是相抵触的《行政处罚法》第八条规定：“没收违法所得、没收非法财物”。《条例》第一章总则第5条也规定没收非法财物，而该条例第22条第一款第一项规定：对规定林产品无运输证的，予以没收。无证运输规定林产品的，构成非法运输，但行为人运输的林产品是否就是“违法所得或非法财物”则要视情况而定。如果行为人对所运的物品享有合法的所有权，就不能因其非法运输而将该林产品视为行为人的违法所得或非法财物。由此可知，遵照该条例第22条第一款第（一）项规定，对无证运输规定林产品的就予以没收，则可能没收了行为人的合法所得与合法财物。因此，《条例》第22条第一款第（一）项扩大了没收的范围，与《行政处罚法》第8条规定及该条例第5条是相抵触的。
(2)、秦大树无证运输的桐油不属于违法所得或非法财物 秦对该批桐油享有合法的所有权，秦无证运输桐油，只能认定为非法运输，而不能将该批桐油认定为违法所得或非法财物。综上所述，由于《条例》分则第22条与《行政处罚法》第8条规定及《条例》总则中第5条是相抵触的，而按照上位法优先于下位法、总则优先于分则的法律适用原理，因此应当适用《行政处罚法》第8条规定及《条例》第5条，而不能适用《条例》分则第22条。秦大树虽然无证运输规定的林产品，构成非法运输，但其所运的桐油并非违法所得或非法财物，故不得直接予以没收，因此再审应撤销一、二审判决和行政处罚决定。
6.重庆市高级人民法院的请示
综上所述，对该案原告秦大树无运输证运输合法所有的林产品可否界定为行政处罚法第8条(三)项所规定的“违法所得或非法财物”是审理该案的关键，对此问题的认识将影响到该案件的实体处理，鉴于本院审判委员会对这一问题的认识不能达成一致意见，故向最高法院请示。
7.最高人民法院的答复
2003年6月23日，最高人民法院作出答复：
根据《行政处罚法》第11条第二款关于“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的规定，《重庆市林业行政处罚条例》第22条第一款第(一)项关于没收无规定林产品运输证的林产品的规定，超出
了《中华人民共和国森林法》规定的没收的范围。人民法院在审理有关行政案件时，应当适用上位法的规定。
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