小城镇建设与发展问题研究_小城镇建设存在的问题
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小城镇建设与发展问题研究
一、我国小城镇发展的现状与问题
小城镇是社会生产力发展的产物，它的形成和发展的历史过程，是沿着社会生产力发展的轨迹进行的。在旧中国，由于农村的商品生产尤其是手工业商品生产有了一定的发展，使一些村庄发展成集镇，一些集镇发展成为小城镇。但是，旧中国的农村商品生产，与其说是国内资本主义工业的发展所促成，不如说是帝国主义经济侵略造成的怪胎。当时的大多数农民虽然已经变成资本支配下的小商品生产者，农民的血汗虽然有一部分变成商业资本和帝国主义者的超额利润，但这种生产决不是典型的资本主义商品生产。因此农村经济和小城镇不可能得到应有的发展。特别是由于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压榨和掠夺，再加之战争的破坏和自然灾害的袭击，致使农村经济日益凋蔽，集镇和小城镇经济也萎缩不振。
小城镇建设与发展，是推进我国城镇化的重要途径，也是有关部门、专家学者关注的热点问题之一。近年来，随着对小城镇问题的研究和认识的不断深入，国家陆续出台了一系列有利于小城镇发展的政策措施。党的十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。“十五”计划纲要也明确提出要“有重点地发展小城镇”。目前，国内学者对小城镇问题的研究主要集中在以下方面。
一、小城镇发展的意义和地位
(一)关于发展小城镇的意义。
20世纪80年代以来，国内学者对小城镇发展意义做了大量研究，大多数学者都高度评价小城镇在中国城市化道路中的意义，甚至认为“发展小城镇是中国城市化发展的必由之路”。其中，代表性的观点有：
1996年国家计委规划司课题组在一份研究报告中从战略高度上论述了发展小城镇在我国具有的重要历史意义。第一，发展小城镇是中国城市化发展的必由之路，是具有中国特色的城市化道路的战略性选择；第二，小城镇发展对20世纪中国经济的影响，不仅是一个城市化问题，而且还有更深远的意义，它在实现我国的两个根本转变中，将起到至关重要的影响作用；第三，发展小城镇的最深远的意义在于，它触及了农村最深层次的、最困难的问题，对解决我国农业、农村、农民这一中国现代化建设的根本问题，从根本上加强了农业基础地位，促进农村经济发展，不断增加农民收入有着不可估量的重要意义。
农业部农村经济研究中心温铁军认为发展小城镇的目的是解决“三农问题”。他认为城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言，农村以小城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业农村衰败和农民破产的教训，中国提出“小城镇，大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。
武汉大学辜胜阻等认为农村城镇化不仅有利于我们解决“三农”问题，也有利于缓解城市的内需不足与市场制约，减轻农村人口向城市高速流动的压力。更为重要的是，在经济处于全面过剩的情况下，农村城镇化有利于创造经济的最大增长空间，避免“农村病”和“城市病”，保障社会经济的可持续发展。
对小城镇发展意义的认识，还表现在对城镇化的理解上。城镇化的特征除了表现在农业人口迅速转化为城镇人口外，还表现在城镇数目增加，城市群和城市系统形成，城市区域规模扩大，城市质量逐步提高，城市经济运行高效化、社会文明化、环境优质化和管理科学化，区域经济快速发展等方面(陈少波，2000)。
20世纪90年代以来，随着各地小城镇发展实践的推进，对于小城镇战略意义的认识也逐渐深入，少数学者在肯定其基本方向的同时，也出现了对片面强调小城镇的质疑。
张正河认为乡镇企业和小城镇对中国工业化和城市化进程的促进作用是显而易见的，所有的正向作用我们都给予充分的认同，但比较起来，小城镇在中国城市化进程中的弊端要大于益处，特别是从长远和全局来看更是如此。虽然小城镇在中国农村脱贫和致富路上出尽了风头，但却不能把大力发展小城镇确定为中国城市化惟一正确的道路。
史育龙认为对农村经济而言，小城镇是大战略，但在全国城镇体系发展的大系统中，小城镇只是我国城市化战略中的一个方面，如果不提高小城镇在集聚人口、经济发展方面的质量，继续依靠大量“乡改镇”，造成小城镇数量扩张，将可能导致对我国资源、环境生态系统的巨大破坏。
韩明清等认为“小城镇大战略”思想的提出并非把发展小城镇当做最终的战略目标，而是实现我国城乡协调发展目标的手段。发展小城镇是提高城市化水平，解决城市和乡村经济、社会、资源环境等一系列问题和城乡关系失调的重要手段。
(二)小城镇在我国城市化中的地位。
对小城镇在我国城市化中地位的认识，出现了明显的分歧，主要表现在认为大中城市在我国城市化中具有主导地位，还是中小城市或小城镇在城市化中占据主导地位，还是应该协调发展等等，其中“大城市论”和“小城镇论”是两种比较突出的对立观点。
1．“大城市论”认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。支持这一观点的专家主要从以下几个方面进行了论证：第一，大城市确实外部成本较高，但规模合理的大城市有良好的聚集效应，由此带来的规模收益明显超过外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城镇。第二，大城市比小城镇更能节省土地。小城镇在建成区以外还占用大量的非耕地，其中包含相当大的土地资源浪费。今后如果大城市发展步伐快一些，吸收更多的乡村和小城镇人口，将会为国家节省大量的土地资源。第三，由于大城市具有良好的经济效益，只要建立和完善合理的资金回流机制，用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报，不会给政府财政带来沉重的负担。第四，大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。因选择的工作不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进了城市的经济发展。而小城镇则是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就像分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。
而反对发展大城市的原因是：第一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出。大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾；第二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化；第三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误；第四，我国一大批大城市的人口已达到相当规模，大城市的人口密度是世界上最高的，它们接纳新增人口的设施和能力已严重短缺，难以在短期内消化大量的农村人口。
2．“小城镇论”认为发展小城镇是走中国特色的城市化道路的必然选择。支持这一观点的专家认为：第一，改革开放以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础；第二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力；第四，农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择；第五，以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情，它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段，而后再逐步提高城市化水平；第六，发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入，使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入。
反对“小城镇论”的人认为，将我国城市化的主要途径定为发展小城镇有许多困难难以克服。季建林认为，我国的小城镇，绝大多数仍然处在交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态，片面强调发展小城镇，必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等问题。在小城镇，农民的生产生活方式难以得到根本改变，小农经济的社会结构仍然难以打破，对外来人口仍有排斥力，不能把中国城市化、农业现代化的希望和重任寄托在小城镇的发展上。
3．“多元增长理论”认为要根据区域差别选择不同的城市化发展方向。在西部地区，大城市还发展不足，就要率先发展大城市；而在中部地区，经济水平有明显提高，有可能需要发展的是小城市、中心镇、县级城关镇；东部地区发挥大都市圈的带动作用则更好。这派理论强调多元发展模式，不必单纯强调发展哪一种，而应该因地制宜，适宜发展哪一种就发展哪一种。
4．“协调发展论”认为大中小城市要协调发展。目前，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展道路，没有必要局限于“大小”之争，大中小城市、4、城镇协调发展是中国正确的城市化道路，符合中国城市化的客观要求。刘福垣认为，城市宜大则大，宜小则小，不能笼统用一个标准来判断，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱铁臻认为，单纯强调发展“大”或“小”都不太切合实际。中国巨大的农村人口，实现城市化的目标，需要大中小城市和小城镇共同分流，那种人为地控制某一类城市的发展是不可取的。蔡宇平认为，在社会主义市场经济条件下，我国的大中小城市都应放开，政府没有必要也没有理由人为地限制某一类城市的发展，而鼓励另一类城市的发展。我国的城市化应是大中小城市共同发展，共同前进的过程。
二、小城镇发展中存在的主要问题
小城镇发展中存在的问题，许多学者和专家都进行了详细的论证，而且取得了许多比较一致的认识，可以归纳为以下几个方面。
(一)城镇布局不合理，规划缺乏科学性。
1．小城镇的数量太多、规模太小。从总量看，目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000多人，非农人口只有3300多人。集镇1700人，非农人口不到400人。规模过小的直接影响是城市功能不完善、不健全，社会事业、基础设施和公用设施投资成本高，且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的恶性循环。
2．一些地区，特别是发达地区，由于缺乏统筹规划，致使小城镇发展各自为政，遍地开花。分布密集的许多小城镇都大办工业小区，商贸区，如果任其下去，可能造成无农田，无绿地；烟囱林立；工厂、住宅混杂的不堪局面，甚至也可能重现发达国家曾出现的无道路用地的状况。
3．规划的整体协调性差。虽然全国绝大多数小城镇都编制了总体规划，从局部角度看，按规划建设是对“自发无序”建设的改进。但从全局的高度审视，现行的按规划建设仍然没有走出无序发展的巢臼。基础设施共享率低，低水平重复建设严重。
4．不同的规划之间相互脱节。一些地方建设规划、土地利用规划、社会经济发展规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥；有些地方对社会经济发展的速度预计不足，规划缺乏超前性，功能分区不明显，出现大量“马路城镇”，给后续建设带来很大难度；有的规划脱离实际，不考虑小城镇实际的财力，导致摊子铺得很大，土地资源大量浪费。
5.有的小城镇建设，没有一个权威的科学的规划方案，规划是“纸上画画，换一个领导一个做法”，因而在建设上缺乏连续性和稳定性，起点低，标准低，水平低，小城镇内的工业、商业、住宅等功能混杂，增加了基础设施建设的成本，降低了基础设施的使用效益，不能适应现代经济与社会发展的需要。四是有的地方政府打着发展小城镇、推进城镇化的旗号，大量圈地，动辄十几平方公里甚至几十平方公里，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益，侵犯农民利益。一方面引发了政府与农民和农村基层组织的一系列矛盾，影响了农村社会的稳定，另一方面由于地价过高，提高了农民和企业进入小城镇的门槛，妨碍了农民和乡镇企业向小城镇的集聚和集中，影响了小城镇的发展。五是有的地方领导人在追求政绩的驱使下，肓目追求高起点、高标准，大兴土木，建什么大广场、大公园、大草坪，什么喷水池，什么标志性建筑，什么商业一条街等，结果是脱离实际，劳民伤财。有的还造成债台高筑，无力偿还，纠纷、诉讼不断。六是有的地方在小城镇扩镇过程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水处理及垃圾处理等则没有或无力统筹考虑，造成新的环境污染和生态恶化。因此，发展小城镇必须进行制度创新，消除不利于小城镇发展的政策和体制，在政府引导下主要发挥市场机制作用，走出一条符合社会主义市场体制要求的，真正有利于农民增收、农业发展、农村繁荣的新路子。
(二)土地制度、政策和利用等方面的问题。
1．现行土地制度对小城镇发展的制约。表现在：第一，现行制度是公平有余，效率不足，严重削弱了农业劳动力向小城镇转移的“推力”；第二，土地产权制度既不完整又很模糊，既不利于农业的稳定发展，又造成了乡镇企业和小城镇的规模效益和聚集效益难以形成，它们共同制约着小城镇的健康发展；土地使用制度与流转制度市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用；土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了小城镇的健康发展。
2．在小城镇土地利用方面，片面强调以地生财，建设用地盲目扩张现象严重，占用耕地过多；与此同时，小城镇建设用地粗放利用，土地利用空间结构不合理，集约化程度很低。
3．土地规划与其他规划的衔接差。小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。然而，在实际操作中，这些规划之间不但协调性差，而且也没有衔接好。
4．小城镇加速发展与建设用地指标不足的矛盾。新的土地管理法实施后获取新增建设用地难度加大，成本增加。
5．宅基地使用政策。一是一户两基问题；二是拆旧建新问题；三是限制城镇居民宅基地的使用面积不近情理；四是城镇居民购买城郊农户住房问题棘手；五是建房用地成本太高。
6．承包地去留政策，即农民进镇后，如何处理承包地的问题。
7．土地置换政策。表现在一是置换的范围不明确，哪些单位和个人用地可以置换，哪些土地不可以置换，目前的政策规定相当含糊，各地做法也极不统一；二是置换的内涵不明确；三是置换的程序问题不清楚；四是土地置换后的产权界定问题；五是指标置换的有偿使用标准不规范。
8．土地收益分配政策。一是新增建设用地的土地有偿使用费留成比例不合理；二是土地出让金等有偿使用收益只可用于城市的基础设施建设，没有留给镇级财政；三是耕地开垦费、闲置土地费等收益分配也存在不少问题。
(三)小城镇建设资金匮乏。
小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。全国小城镇每年700亿—1000亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。这也是导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施匮乏的重要原因。
(四)行政管理体制落后。
1．政权建设不完善。一方面，机构臃肿，普遍超编；另一方面，由于条块分割，镇政府与上级政府权力交叉，上级政府部门在镇的大量派出机构切割了镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。
2．部分小城镇行政建制与其规模不相适应，不利于小城镇功能的发挥。有的小城镇人口已达10来万人，国内生产总值数十亿元，财政收入超亿元，但由于还是镇的建制，给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便。
3．政府干预经济、直接管理经济比较多，政企不分现象比较严重。
4．小城镇内部区划不合理。一是村级界限不合理，不利于资源的合理开发利用。生产要素难以按市场需求进行有效配置；二是部分村规模过小，阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。三是村级经济发展不平衡，在一定程度上影响农村社会的稳定。
(五)小城镇财政体制不完善。
1．财政体制建设不完善。第一，在分税制下，县级对小城镇的财政体制改革有所滞后，小城镇财政体制新老并存，影响着全国小城镇财政的建设与发展；第二，税收划分不合理，留给地方的是数额偏小、征管偏难、潜力有限的税种，通过省、市、县的层层集中调控，最后划分给小城镇财政的收入基本上只剩下农业“四税”(农业税、农业特产税、耕地占用税和契税)的一部分和工商税收中的一些零散税收，缺乏对小城镇财政起支柱作用的主体税种，致使小城镇财政运行在短期内面临着比较大的困境；第三，很多财政关系尚未理顺，小城镇的税收征管机构不协调现象比较突出，小城镇财政、国税、地税、专业银行营业所或农村信用合作社四个方面的机构分别属不同部门领导，各随其主，各行其是，特别是国税、地税实行垂直领导，在收入计划安排上，往往出现县政府、主管部门、小城镇镇政府三个任务，三种管理办法，小城镇为了落实其任务，只得与国税、地税机构讨价还价，工作难以协调。
2．机构建设不健全。第一，机构设置不合理。第二，小城镇国库建设不完善。第三，财政机构性质不明确。
3．小城镇财政干部队伍不稳定，人员素质有待提高，部分小城镇财政所人员配备偏少。随着小城镇经济的逐步发展，摆在小城镇财政人员面前的任务越来越重，新事物、新问题不断涌现，客观上要求小城镇财政人员应具有较高的素质。但现在有相当部分小城镇财政工作人员文化程度很低，非专业人员大量调入，没有经过专业训练，缺乏财政专业知识。一部分小城镇由于人员少，业务量大，不少属于小城镇财政范围内的工作根本无暇顾及，更谈不上根据本镇的实际情况和国家的产业政策去发展小城镇经济，培植财源，引导广大农民脱贫致富了。
(六)户籍制度对小城镇发展的制约。
1997年公安部出台的关于户籍制度改革的政策，只限于少数试点镇。同时，在城镇落户的指标不是根据实际申请人数，而是由上边确定，不能适应城镇人口不断扩张的需要。从全国来看，户籍制度改革基本没有启动。传统的环境制度导致小城镇流动人口进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。这些流动人口虽然职业已经转变，但是没有实现空间上的迁移。这就从人口规模、需求动力等方面影响了小城镇基础设施的集聚效应和第三产业的发展。
现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅要失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇积极性的发挥。
(七)社会保障制度难以适应小城镇的发展需要。
目前小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后，是造成农民进城后不愿交出承包地的重要原因，因为农民缺乏失去土地后长期稳定的生活保障预期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社区服务和社会保障制度改革取得进展，才能使农民彻底割断对土地的依赖关系。
四、解决小城镇发展中存在问题的对策建议
针对小城镇发展中存在的若干问题，学者们提出了很多相应的对策措施，这些对策包括体制改革、制度创新等方面的内容，但要实施这些对策，还需要更深入、更具体的研究。
10．朱守银认为要正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准置换城镇住宅用地；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。
(二)促进非农产业向小城镇集中的政策措施。
要运用财政、金融、税收、产业政策、土地政策和户籍政策等调控手段，促进乡镇企业与小城镇发展的结合。对在小城镇和工业小区建设的乡镇企业，在资金、税收等方面给予优惠政策，财政上要加大投入，搞好基础设施建设，使小城镇和工业小区有着强大吸引力，拉动乡镇企业相对集中。从宏观看，关键是打破城乡分割的户籍、土地使用、投资融资等体制，促进乡镇企业、农民、资金、技术、人才、信息向小城镇流动和合理配置。从微观看，主要是创造良好的外部环境，形成一个好的机制，吸引乡镇企业向小城镇集中。
通过降低城市土地费用和提高社区土地使用费用的办法，从两个方面创造出城市投资成本低于社区内投资成本的环境，从而降低乡镇企业和农民进城的“门槛”。一方面，可以通过“以地换地”的方式，即在公平合理、自愿的原则基础上，农民和乡镇企业用本社区内拥有的土地使用权，以多换少地和城市周边地区被城市占用土地者进行交换。另一方面，可提高乡镇企业在村以下占用耕地建厂的土地占用税，从而提高在本社区建厂的实际成本。
对已移居到小城镇的和已在乡镇企业就业的农民，要采取土地使用权有偿出让等措施退出耕地，建立小城镇的社会保障制度，免去后顾之忧，使他们彻底弃农从工经商，从而提高人均耕地面积，尽快实现农业机械化、现代化。
(三)筹集小城镇建设资金的对策建议。
要大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目，供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化，教育及卫生事业，根据“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理，使其产业化。通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题。建立集房地产、基础设施建设和管理为一身的股份制投资公司，通过房地产开发，解决小城镇基础设施建设资金来源问题。
从政策上鼓励企业、事业单位、个人和外商投资兴办城镇市政公共事业；鼓励农民带资兴办各种企业，参与城镇建设。如出让城镇基础设施的冠名权和供水经营等方式。允许建立小城镇发展基金，用于小城镇基础设施建设。
地方财政拨款。地方政府可以通过土地开发，出卖土地等办法增加政府预算外资金的收入，用于小城镇的基础设施建设。按规定征收的城市维护建设税，公用事业性附加原则上要留给本镇用于城镇建设；按规定收取的基础设施建设配套费，应全额返回乡镇用于基础设施建设。要提高小城镇建设维护税的税率，由目前的5％提高到与城市相同的7％，并全部留给镇财政。
增加银行中、短期贷款。中期信贷可支持小城镇给排水系统、供电设施、通讯设施、环境治理和道路铺装建设；短期信贷可支持小城镇的住宅建设、商业区和工业小区的建设。设立银行的分支或办事机构。改革金融制度，发放农民进城抵押贷款。
加大国家级各级财政对小城镇的引导性投入，以政府投资带动社会投资。通过中央财政发行专项债券募集小城镇基础设施建设资金，转借给省级人民政府，给具备经济发展条件和资金偿还能力的小城镇的基础设施项目予以支持。国家从每年发行的长期国债中拿出一部分作为贴息，鼓励银行积极参与小城镇建设。
(四)完善小城镇的政府管理体制。
俞燕山认为应结合地方政府机构改革，建立职能明确、结构合理、精干高效的镇级政府。允许小城镇政府在机构编制限额内，根据城镇管理工作的实际需要进行机构设置和人员配备，加强其协调小城镇经济和社会发展的能力。
李炳坤等认为，要建立有利于小城镇全面发展的职能管理制度，它包括一是政府机构必须做到精兵简政。小城镇政府是国家最基层的一级政府，政府机构工作人员配备必须压缩到最低限度，而且不能再设置编外人员，这既有利于提高工作效率，也有利于减轻财政负担；二是政府管理工作必须转变职能。对于个体私营企业和新办的公有制企业以及股份制企业，政府要依法行政，规范管理，改善企业经营环境。对于原有的镇办集体企业，同样要按照实行政企分开的原则，尽可能利用市场机制，从直接管理和经营企业转变为资产管理；三是集中力量进行公共行政管理。政府重点抓好城镇规划编制及监督实施、公益性基础设施建设、环境保护、计划生育、社会治安和精神文明建设等项政府职能管理工作，其中对公益性基础设施建设和环境保护等也要尽量利用市场机制，为小城镇的可持续发展创造有利条件。
温铁军认为要改革管理体制，理顺建制镇与村自治的关系。城镇化发展应该与村民自治协调，不得违反村民自治的有关法律。建制镇可以与上级分权，但无论怎样设立机构，其管辖范围应该限制在建成区内，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。
浦善新认为小城镇行政体制改革的思路是：第一，加强小城镇政权建设。根据实际发展水平的需要赋予小城镇必要的经济和行政管理权利，明确划分镇政府与上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从制度上保证小城镇发展所需要的资金。坚持和完善镇人民代表大会代表的直接选举制度，转变镇政府职能，精简机构，裁减人员，切实减轻农民负担，把有限的资金投入小城镇建设，提高镇政府的管理权威和管理能力。第二，对具有一定规模的小城镇及时设市。一方面，在现行体制下，选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇，及时切块设市。在设市时可根据城市发展的需要适当调整行政区域，处理好新设市与所在县的关系。另一方面，积极试行县下设市模式。第三，适度调整小城镇管理范围。选择区位条件好，规模大，有发展潜力的镇，适当扩大行政区域，使其总人口达8万人以上，其中镇区非农业人口5万人以上，逐步培育区域性中心小城镇，一方面发挥小城镇的规模优势，推动区域经济社会的全面发展，另一方面，为切块设市和县下设市创造条件。第四，及时调整小城镇内部区划。
(五)完善小城镇财政体制的建议。
要保证小城镇的正常发展和基础设施的投入，这在客观上要求必须建立起与分税制相协调的、规范高效的小城镇公共财政管理体制，按照“一级政府，一级财政”的原则，建立功能完整，体现事权与财权相统一的镇级独立财政管理体制。
1．出台多种不同类型的公共财政体制，授权各地可结合实际进行选择。对于经济发展快、农村城镇化程度高、财政收支规模大的镇(小城镇)，应允许其管理上先行一步，设立镇财政局，并赋予县一级的财政管理权限，建立一套与小城镇政府所行使事权相一致的市(县)镇财政分配体制；对一些经济发展滞后、农村城镇化、工业化水平较低、财政收入规模小的农村乡镇，可继续保留财政所建制，逐步实施城镇分配关系，赋予小城镇财政自身增长的活力，使小城镇财政更加完善和健全。在尚未实现分税制的小城镇，应改革传统的县级财政统收统支的办法，合理确定小城镇财政的上缴基数，超收部分的全部或大部分留于镇级财政。要建立地方收入体系，设立小城镇财政的主体税种，使其拥有稳定的收入来源。应比照中央对地方财政收入划分办法合理划分小城镇收入范围。
2．按照公共财政要求，合理划分小城镇财政的收支范围。逐步提高财政对小城镇基础设施、社会保障、教育科技、文化卫生事业发展等公共需要的保障能力。转变财政支持经济发展的方式，减少财政对一般竞争性领域的投资。通过完善小城镇基础设施，减轻企业负担等，创造有利于企业生存和发展的良好环境，吸引企业向小城镇工业区集中，鼓励和吸引农民进镇务工经商，从事第三产业。
3．健全小城镇财政金库机构建设，充分调动小城镇组织收入的积极性。必须健全小城镇金库建设，使小城镇成为独立的一级财政实体落到实处，逐步实行规范的分税制财政体制，保证体制的稳定性，充分调动小城镇组织收入的积极性。促进小城镇财力的统一，调度和资金使用效益的提高。
4．小城镇财政实施综合财政预算管理。对小城镇的各项行政、事业性收费的罚没收入可直接纳入预算，实行收支两条线管理，有利于加强小城镇预算外资金管理，统一管理公共收入，增强小城镇综合财政功能，解决小城镇财政负债较多的问题，防范和化解财政运行风险。
5．中央政府对小城镇建设应综合给予必要的财力支持和政策扶持，第一，建立上级政府对小城镇财政规范的转移支付制度。乡镇财政如果按照分税制的要求建立，也就要建立起相应的转移支付制度，以平衡地区间的财政收支，保证小城镇政府实现职能的基本需要，特别是对税收不能满足支出的地方政府提供补助，以保证这些地方政府实现职能的基本需要。第二，中央给予一定的财税政策照顾，增加对小城镇的税收返还，把城建税、土地出让金、基础设施配套费等全部留给小城镇等，加大中央对小城镇资金的投入。
(六)小城镇户籍制度改革的方向。
国家计委规划司课题组、陆学艺等认为户籍制度改革的目标是，凡在小城镇有合法固定的住所，有稳定的生活来源的人员，均允许其申请在小城镇落户。实行城乡户籍制度一体化管理，对县和县级市以下地区的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其他类型的户口，应统一登记为居住地常住户口。逐步实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况。对在小城镇落户的农民，一方面要依法保障其公民的合法权利，与当地原有的居民享有同等的权利，履行同等的义务。另一方面，要淡化户籍制度的“福利化”色彩。同时，要进行劳动就业制度和社会保障制度等方面的配套改革，提高劳动就业市场化的程度，建立社会化的社会保障体系，为户籍制度改革奠定基础。
查金样等提出了户籍改革的具体方案，即按照“先易后难、局部突破”的循序渐进原则和“因地制宜，因时审势”的实事求是原则，按以下对策思路进行：(1)从整体上为分阶段、分区域的户籍改革营造良好的外部条件。首先，彻底整顿社会治安，摸清人口底数，稳定社会秩序，建立健全和有力的基层网络。其次，利用电脑信息设备，实现人口管理的科学化和现代化，建立劳动力就业信息网络和一支能够进行科学人口管理的队伍。再次，户籍制度的改革就要求其他相关制度的配套改革，如劳动力市场和用工制度的配套改革；包括养老、失业和医疗在内的社会保障制度配套改革；包括就业、就学、保险、储蓄、住房改革、身份证明等在内的社会、经济制度配套改革；各种相关法律、法规配套改革，如《劳动法》的贯彻执行。(2)在东部沿海较发达地区实行新的一元户籍制度。(3)在中西部地区，按全新的城市化机制建设小城镇。
俞燕山、胡必亮、朱守银则认为要放开农民进入县级市、县城及县以下的小城镇落户的限制，并给农民尽可能地创造住得下、稳得住的条件。经过多年的试点和探索，取消对农民进镇落户行政限制的时机和条件已经成熟，应适时将小城镇户籍改革的试点政策全面推开，实行按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇。办理落户手续时，取消城镇增容费等歧视性收费。允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让，以解决农民离土的后顾之忧。
(七)建立小城镇社会保障制度。
国家计委规划司课题组提出小城镇社会保障制度改革要在全国社会保障制度改革的统一政策、目标和原则指导下，结合当地的实际情况，积极进行改革探索。小城镇社会保障的改革与发展必须遵循以下原则：一是保障水平要与社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。国家举办的社会保障，只能保障职工的基本生活。小城镇举办的社会保障可根据当地的经济实力，确定合适的保障范围、项目和水平。二是权利与义务相统一。单位和个人都有依法缴纳社会保险费的义务。劳动者在履行规定义务的前提下，有享受社会保障待遇的权利。三是公平与效率相结合。职工养老、医疗等社会保险既要保障职工的基本生活，又要和个人对社会的贡献挂钩，以激励职工的劳动积极性。四是政策要统一。社会保障的基本政策和制度要统一，管理要法制化。五是服务社会化。要将目前各部门、各单位的分散管理逐步转为统一的社会化管理，将目前企业承担的养老、医疗等事务性工作逐步转为社会化服务。六是城乡有别。广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行某些保障项目的条件。小城镇应根据当地的具体情况，采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地探索发展农村社会保障。
俞燕山提出现阶段可以考虑根据不同的条件设定不同的保障方式：一是对长期在城镇就业、收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目；二是对已经脱离土地、丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇生活救济制度；三是对于有条件的小城镇，可逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。
李炳坤等认为根据小城镇发展的进程，在适当的时候应当考虑和酝酿建立小城镇的社会保障制度。对已经在小城镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，根据国家的统一要求和各地的实际情况，在养老、医疗、失业等方面逐步建立必要的社会保障制度，以增强小城镇的凝聚力，保证小城镇居民的基本生活质量。但是，对这个问题切不可操之过急、期望过高，一般说来社会保障水平取决于国家的整体经济实力，还要取决于采用什么样的社会保障机制，中国在相当长时期都将处于社会主义初级阶段，不可能像某些发达国家一样实行高水平的社会保障制度，只能实行较低水平的社会保障制度，以保证基本生活需要。至于小城镇的社会保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出经济承受能力的现象发生，以财政支撑的社会保障只能控制在政府财力所能承受的限度之内，应当大力提倡自我保障和商业保险。
在我国农村人口庞大和农村劳动力超量剩余的条件下，以发展小城镇为重要途径，走中国特色的城镇化道路，其中一个首要任务是加速农村剩余劳动力的顺利和平稳转移。要力争到2020年，将县城和一部分基础较好的建制镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇可发展成为带动能力更强的小城市，在大中小城市和小城镇协调发展的情况下，使全国城镇化水平达到60%左右，是有可能实现的。在这个基础上，再经过20—30年的努力，到本世纪中叶，使全国的城镇化水平达到70%左右。到那时，我国庞大的农业人口和超量存在的农业剩余劳动力问题就得到根本性解决，农村城镇化和城乡一体化就得以实现。
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