在实践中探索街道人大工委的发展之路_街道人大工委上半年
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在实践中探索街道人大工委的发展之路
盛华东
近年来，街道人大工委作为一种新生事物，已经成为人大工作中的一个热门话题。大家所讨论的问题涉及街道人大工委的各个方面，其中首要的就是街道人大工委设立的法律依据问题。关于这个问题，同志们的认识不尽一致。有的同志认为，设立街道人大工委有法律依据，地方组织法第五十三条就可以作为依据，虽然该条第二款只规定了省、自治区人大常委会在地区设立派出机构，但是并没有排斥直辖市的人大常委会设立派出机构，也没有排斥区人大常委会设立派出机构。有的同志却认为，设立街道人大工委没有法律依据，地方组织法第五十三条的立法原意并不包含设立街道人大工委问题，因此，区人大常委会在街道设立派出工作机构是违反地方组织法的。虽然大家对设立街道人大工委的法律依据问题认识不一致，但是在探讨中所提的首要建议却都是尽快修订地方组织法，增加设立街道人大工委的法律规定，使街道人大工委的存在更加“名正言顺”起来。由此看来，设立街道人大工委的法律依据似乎已经成为其存在和发展的首要问题。那么，事实上是不是如此呢？也许我们可以从地方人大组织制度 1 不断发展的历史轨迹中找到答案。
地方人大的宪法地位自1954年被确立，至今已经走过了50个春秋。在这50年当中，地方人大组织制度得到了三次重大完善：第一次是地方各级人大设立了常委会，第二次是在地区设立了人大工作机构，第三次是在乡、镇设立了人大主席和副主席。这三次重大完善，每次都是一个在长期的实践中逐步统一认识的过程，如地方人大常委会的设立，早在1954年制定宪法时就有人提出过建议，后来历经“三议三否”的磨砺，最终大家统一了认识，在1979年被修订的宪法和地方组织法采纳，这个过程历时25年。这三次重大完善，每次都是一个在长期的实践中得到检验的过程，如地区人大工作机构的设立，从1980年尝试在省级人大常委会与县级人大常委会之间设立这么一个联络机构，到1995年修订地方组织法确立其法律地位时，全国有地区建制的除海南省以外的23个省、自治区的一百多个地区全部设立了人大工作机构，其间经过了长达15年的实践检验。这三次重大完善，每次都是一个在长期的实践中不断延伸人大工作触角的过程，如乡、镇人大主席和副主席的设立，从只有乡镇人大而没有其常设机构到1986年乡镇人大常务主席或常务主席团的出现，再到1995年地方组织法将其规范和确定为乡、镇人大主席和副主席，乡镇人大的工作触角已经延伸到日常监督乡、镇政府工作等各个方面。这三次重大完善，2 在其后的实践当中都得到不断的发展，并发挥了重要作用。地方人大常委会成立20多年来，在立法、监督、自身建设等方面都获得了长足的进步，对于从组织上确保人大工作的经常化、制度化和发挥人大这一根本政治制度的优势，对于充分发挥地方各级国家权力机关的积极性、主动性和创造性，对于加强地方人大对同级政府、法院、检察院的监督力度，对于充分发扬社会主义民主、切实保障人民群众的合法权益和维护社会稳定等都起到了重要的作用。地区人大工作机构和乡、镇人大主席、副主席的工作实践也分别对促进所在地区的民主政治建设和廉政建设，加强乡、镇人大建设，发展基层民主，发挥了非常积极的作用。
由此，我们可以看出，地方人大各项组织制度之所以具有如此旺盛的生命力，根本原因在于它们都是来源于地方人大工作的实践，并且在实践当中又充分发展了自己。
从法律属性上讲，街道人大工委也属于地方人大组织制度的一个组成部分。对于其设立的法律依据问题进行讨论是必要的，但绝不是首要的，那些认为设立街道人大工委缺少法律依据而裹足不前的想法更是不可取的。街道人大工委是根据街道人大工作实践的需要而产生的。街道人大工委的第一要务在于实践。
在街道人大工委产生之前，街道层面也有人大活动的影子，如代表联组、代表工作室等，他们在联系和服务于人大代表方面发挥了十分重要的作用。但是由于其工作人员少且基本上都是兼职、组织松散等原因，显然无法全面展示地方人大工作的魅力。另外，由于城市化快速发展过程中撤乡、镇建街道带来的乡、镇人大代表被撤销后街道人大工作相对虚化的状况如何应对的问题，城市管理体制改革不断深化带来的城市管理重心下移、街道办事处的政府管理职能空前膨胀如何监督的问题，对城市社区居委会改革不断深化、“单位人”向“社会人”迅速转化如何加强指导的问题等等，这些已经不是仅仅通过联系和服务于人大代表的工作所能够承担的了。街道人大工作的实践呼唤地方人大弥补其在街道监督工作的缺位。于是，作为区人大常委会派出机构的、集监督和代表等工作于一身的街道人大工委就应运而生了！
街道人大工委的产生只是万里长征的第一步。并且实践当中还存在对于其产生的合法性、发展的可能性等各种疑问，甚至有的同志认为它只是应景之作，“兔子的尾巴，长不了”。如何回应这一系列的问题，单靠理论的解说显然是乏力的。最有说服力的当然还是硬梆梆的实践，要让街道人大工委在实践中不断得到发展的事实来说话。那是不是只要进行实践，街道人大工委就一定能够得到发展呢？让我们先来看两个例子。一个例子是山西省太原市小店区。该区是在全国率先设立街道人大工委的，全国目前已经设立街道人大工委的30多个大中城市及其所辖区、街道几乎都到那里去取过经。但是，据了解，现在小店区的街道人大工委非但没有出现蓬勃发展的局面反而却出现了萎缩的势头。为什么呢？笔者认为，原因有三：一是对街道人大工委的认识没有完全到位，没有真正从巩固基层政权建设的政治高度深刻认识其重大历史意义，而是将其混同为一般的派出工作机构。二是对街道人大工委的工作如怎样切实履行监督职能、怎样进一步充分发挥人大代表的主体作用、怎样进一步加强人大代表与选民以及社区之间的联系等等研究不透。三是对街道人大工委开展工作的方式创新不够，只是一般套用区人大常委会的工作方式，缺乏与街道具体情况的紧密结合。归根结底的一点就是工作缺少创新，没有找到工作的最佳切入点，没有创造良好的自我发展的契机。另一个例子是我市东城区。与小店区形成鲜明对比的是，东城区的街道人大工委工作开展得红红火火，赢得了人大代表的满意，赢得了选民的满意，赢得了区委、人大、政府的满意。这又是什么原因呢？我们先看几个其工作当中的数字，东城区的10个街道办事处在成立以来的3年多时间里，共开展116项监督性工作，开展闭会期间人大代表活动177次，组织238位人大代表（占区人大代表总数的98%）向选民述职，制作安装163个代表公示牌，印制14900张人大代表联系卡，解决1138件选民找人大代表反映的问题等等。透过这些数字，我们还可以看到，东城区街道人大工委一方面充分履行了监督职能，它不但弥补了以往街道人大监督工作的缺位，而且还有所创新，所开展的116项监督工作中，除了常规的听取工作汇报、视察等方式外，还创造性地开展了评议公安派出所等部门的工作、测评国税所等部门创文明行业规范化服务达标工作、暗查公安派出所“首问责任制”等等，从而实实在在地通过监督促进了政府的各项工作。另一方面充分发挥了组织、联络和服务职能作用，在以往街道人大代表工作的基础上，积极开创新的工作形式，为人大代表服务，如组织人大代表参与社区建设工作，3年来共有204人次人大代表联名提出了17件关于社区建设工作的建议和议案；实行人大代表公示制，架起了人大代表与选民之间的桥梁等。
通过上述两个例子中街道人大工委不同发展状况的对比，我们不难得出结论，街道人大工委的发展，靠的不是一般的实践，而是创造性的实践。经过几年的积极探索，街道人大工委的工作已经取得了一些成功的经验，但是，它还有很大的发展空间，还有许多问题值得我们去研究，比如，怎样进一步拓展监督工作的空间和增强监督实效？怎样进一步整合人大代表的力量为社区、街道乃至全区的建设做出更大贡献？怎样进一步密切人大代表与选民以及人大代表之间的联系？怎样进一步加强对社区居委会工作的指导？等等。
要彻底解决这些问题，在创造性地开展工作的同时，还必须解决一个认识问题，也是很多同志感到困惑的问题，即街道人大工委与基层政权建设之间是什么关系。对于这个问题，大家的认识很不一致。有的同志认为，街道人大工委与地区人大工作机构一样，只是一个派出机构，是属于工作性质的，其所承担的各项工作职责都是根据区人大常委会的授权，所以谈不上巩固基层政权建设问题。也有的同志认为，街道人大工委是区人大常委会的派出机构，如果说她属于政权建设的范畴，也应当是区级政权建设而不是基层政权建设。笔者认为，这些认识都是不正确的。在实践当中也是有害的。最起码是不利于街道人大工委开展工作的。街道人大工委应当属于基层政权建设的范畴，原因有四：
（一）国家政治体制改革的不断深化，党执政方式的不断改进，要求进一步加强党对人大工作的领导，街道人大工委就是具体形式之一。
（二）对街道人大工委的设立就是从巩固基层政权建设的角度设计的。
（三）街道人大工委是完善地方人大组织制度的重要举措，地方人大组织制度本身就属于政权建设的范畴。
（四）街道人大工委所开展的监督街道办事处及有关部门的工作、指导社区居民委员会工作和人大代表换届选举工作等都属于基层政权建设方面的内容。所以，对于街道人大工委我们应当从巩固基层政权建设的政治高度去认识和理解，而不能仅仅从设立一个一般工作机构的层面上去理解，只有如此，才能认识到其本质意义，才能在实践当中不断增强建设好、发展好它的历史责任感、使命感，才能创造性地开展工作，才能像东城区街道人大工委那样赢得“三个满意”乃至更多的满意，才能在实践当中不断探索出街道人大工委健康发展的新路子。
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