关于实行党代表大会代表任期制的调查与思考_落实党代表大会代表
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关于实行党代表大会代表任期制的调查与思考
作者：辽宁省党的建设研究会
党的十七大作出了“实行党的代表大会代表任期制”的重大决策，并制定了《中国共产党代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。根据党的十七大精神和全国组织工作会议的部署，辽宁省党建研究会对十六大以来，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、铁岭和朝阳等市在一些县（市）、区、乡、镇和企业探索党代表大会闭会期间发挥代表作用的情况进行了调查，对实行党代表大会代表任期制问题进行了研究。
从调查情况看，感到这些地区和单位在探索发挥党代表大会闭会期间代表作用方面做了大量工作。既探索创新了许多发挥代表作用的有效途径和方法，又建立了诸如代表职权、工作规则、代表管理办法等一系列规章制度；既增强了代表的荣誉感、责任感，调动了代表参与党内事务的积极性和主动性，又密切了党委与代表、代表与基层党组织及党员的联系，扩大了党内民主，增强了党的吸引力凝聚力。同时我们也感到，党代表大会代表任期制是一项崭新的制度，从制度安排到实践运用，达到切实推进党内民主、加强和改进党的领导的目的，还需要付出艰辛的努力。经过调研，我们对贯彻落实《暂行条例》、有效地实行党代表大会代表任期制，提出如下意见和建议。
一、提高对实行“党代表大会代表任期制”重要意义的认识，增强工作自觉性
据问卷调查显示，目前，广大干部和党员对实行党代表大会代表任期制绝大多数是赞成的，认为实行代表任期制很必要的占81.2%；也有相当数量的同志思想认识与实行代表任期制还不完全适应，认为：“现在发展的任务很重，工作节奏很快，许多领导干部，既担负行政领导工作，又多是党代表、人大代表或政协委员，既要参加人大代表或政协委员的活动，又要参加党代表的活动，忙不过来。”有的同志说：“人大代表、政协委员都要搞议案、视察，党代表再搞，不是重复劳动，增加人力、财力的成本吗？”也有的代表认为：只实行代表任期制，代表不直接参与决策，仅仅提提意见，等于“隔着靴子挠痒痒”，作用不大。为此，必须进一步提高对实行代表任期制重大意义的认识，增强自觉性，才能有效地落实代表任期制。
1、要强化执政党的理念，认清实行党代表大会代表任期制是加强党的先进性建设、提高党的执政能力的重大举措。深刻认识只有充分发挥党的各级代表大会代表经常性的作用，密切党委与下级组织和广大党员群众的联系，深入了解民情民意，接受对党员群众的监督，改进党的作风，有利于加强党的先进性建设，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，巩固党的执政地位。实行党代表任期制，正是适应党的执政客观要求，将代表职责乃至责任由召开党代表大会的几天“扩容”和“延伸”成为常态化，将党内决策民主化、科学化提高到一个新的层级。
2、要强化“党的主体是党员”的理念，深刻认识实行党代表大会代表任期制是坚持党员主体地位的体现。深刻认识党的主体是党员，党的代表大会领导机关地位是党员授予的，党代表是党员的委托、授权者，代表的是广大党员的意志。实行党代表任期制，拓展了代表的履职空间，使党内民主在党代表大会的框架内有了具体的、常态的实现形式，使党代表具备了经常性参政议政的主体地位，这是推进党内民主，落实党员的主体地位的重要举措。要增强党委“一班人”特别是党委主要负责人的党员主体意识，克服怕麻烦、图省事、急功近利的思想，严格执行党章的规定，尊重代表的职权；要增强党代表“党员是党的主体”的意识和领导机关成员意识，纠正“代表是荣誉职务”的不正确认识，重视自己的职权，认真履行代表的职责，自觉维护党代表大会领导机关的权威地位。
3、要强化“以扩大党内民主带动人民民主”的理念，增强落实党代表大会代表任期制的积极性。党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”这是我们党进一步发展社会主义民主政治的庄严承诺。我们党是执政党，是全中国人民的领导核心。发展社会主义民主，既要靠党来领导、来推进，更要靠发展党内民主的表率来带动、来促进。这就要求我们党积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一，以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。实行党代表大会代表任期制，就成为发展社会主义民主政治的必然要求。因此，要强化以扩大党内民主带动人民民主的理念，认真实行党代表大会代表任期制，尊重党员的主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境，以党内民主作为促进人民民主实现的路径，以党内民主的公信力、说服力和执行力，产生带动人民民主的凝聚力。
二、细化《暂行条例》，明确代表职权和义务 在调查中我们看到，各地区、各单位对代表的职责都有相应的规定，但提法和认定都不尽相同，有的强调如何发挥代表模范带头作用的多，而注重尊重代表的权利、接受代表的监督不够，且有的是笼而统之，缺乏可操作性，存在一定的随意性。职责与权力规定缺位，很容易导致一些代表缺少参与意识、责任意识，使代表任期制流于形式。同时，也容易造成对代表权利尊重不够。因此，要按照《党章》、《中国共产党代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》的规定，细化代表的权利和职责，使党代表尽职尽责，防止具体工作中出现缺位的现象。
实行党代表任期制，代表的权利和职责是：在同级党的代表大会召开期间，享有审议权，听取和审查党委、纪委的报告；享有参与决策权，讨论和决定有关重大问题；行使表决权、选举权，选举党委、纪委和出席上级党代表大会代表；享有提案权，联名提出同级党代表大会职权范围内的提案。在党代表大会闭会期间，享有知情权，了解同级党委、纪委以及所在党组织贯彻党代表大会和上级党组织的决定的情况；享有建议、提案权，向同级党委就经济政治、文化、社会建设和党的思想、组织、作风、制度建设的重大问题提出意见、建议或提案；享有监督权，对同级党委、纪委及其成员进行监督，听取“两委”成员述职、述廉报告，并进行民主评议，对有关问题提出询问或咨询。同时，受同级党代表大会、党委的委托，进行专题调查研究，提出解决问题的措施和建议，为全委会决策提供可靠的依据。代表的义务是：认真学习宣传贯彻党的理论和路线方针政策，认真学习宣传贯彻党代表大会精神和党委的决定，模范遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规，维护党的团结和统一；密切联系党员和群众，关心、支持基层党组织的工作，经常了解和倾听群众的意见和呼声；在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用；既参与代表活动，认真履行职责，自觉接受党员和群众的监督。不得利用代表身份谋求任何私利和特权。
三、建立完善代表工作制度，为落实《暂行条例》提供制度保证
代表履职，主要是参加同级党代表大会和同级党委组织的活动。而要保证代表正确、有效地行使职权，必须建立、完善相应的制度。在调查中我们看到，各地区、各单位已建立了一些制度，创造了一些好的办法。应在此基础上，进一步建立完善代表工作制度，以制度保证党代表大会代表任期制的有效实行。
目前，应建立和完善的制度：一是“双联系”制度。明确分工，每名党委委员，联系5-10名代表，每名代表联系5-10名党员、3-5个基层党组织。每季度联系1-2次。有条件的还可以公布电话、邮箱，拓宽联系渠道。通过联系，实现委员与代表、代表与党员之间的良性互动，一方面，使代表及时了解全委会的工作和贯彻执行党代表大会决议的情况，更好地履行对全委会监督的职权；洞察和反映基层党组织和党员的诉求，充分发挥代表的桥梁和纽带作用。另一方面，使委员及时了解代表和基层党组织意见和建议，为全委会科学决策提供依据；同时，接受代表的监督，改进自己的工作；并对代表更好地履职予以帮助指导。二是重要事项通报制度。全委会在对重大问题做出决策和常委召开民主生活会后，应采取《会议纪要》、《情况通报》等形式向代表通报，落实代表知情权，为代表带头贯彻落实党委决定和对党委的监督创造条件。三是代表团和代表小组活动制度。科学划分代表团或代表小组，明确召集人，定期开展活动，或受全委会委托，对某个重大事项进行专题调研；或对全委会决策的文稿讨论，提出修改意见；或对公众关心的重要工作、重大项目进行视察，为发挥代表作用提供平台。但应考虑到代表都不是专职的，安排的活动要适当，做到岗位工作和代表工作相互促进，共上台阶。四是征求意见制度。明确全委会、常委会讨论决定重大问题和召开民主生活会前，应派人、发涵或召开代表座谈会征求代表的意见，并对代表反映的重大问题进行认真调查核实，使代表更加有效地参与党的重大事项的决策。五是述职述廉制度。党委、纪委及其成员，每年向代表述职、述廉一次，由代表进行民主评议和测评。代表每年向选举单位或所在党组织党员述职一次。对得满意票不足半数党委、纪委应进行调整，得满意票不足半数的委员或代表，应主动辞职。以刚性的监督代替柔性的监督。六是代表提案、提议制度。借鉴人大、政协的做法，在党代表大会召开期间，代表可以联名提出同级党代表大会职权范围内的提案，提案要有案由、案据和方案。也可以要求撤回提案。党代表大会闭会期间，代表可以个人或者联名的方式，采取书面形式向同级党委提出属于同级党委职权范围内的提议，由党委组织有关部门调查研究，提出处理意见，并抓好落实或整改，同时向提案、提议代表进行反馈。建议办理回复自交办之日起不得超过20个工作日。拓宽下情上达的渠道，保证代表的意见能够及时、准确地反映到党委，改进和推动党委的工作，并调动代表的积极性。七是列席会议制度。根据工作需要，全委会、常委会会议可邀请有关代表列席，增加工作的透明度，面对面地听取代表的意见，拓展代表参与决策的空间，强化代表对党委工作的监督。八是召开党代表会议制度。在代表任期内，根据需要，可以适时召开一次代表会议，对落实代表大会决策情况进行总结检查，对委员因病去世、违纪被免职和根据工作需要调动出现的党委、纪委委员空缺进行补选，选举出席上级党代表大会代表。
四、做好代表的选举、培训和管理工作，提高代表的履职能力
在调查中，我们还感到，目前代表履职能力与代表任期制的功能还不完全适应。一是观念陈旧。有的接受新事物、创造性思维能力不强，视野狭小，对重大政策问题，提不出意见和建议。二是代表意识不强。有的缺乏角色意识，没有认识到自己是本级党组织“领导机关”的组成人员，对全局性问题缺少关心，而提出的意见和建议，常常“个人化”，缺乏民众基础。三是对“与党保持一致”的认识和理解存有误区。有的代表认为，支持、赞同书记、党委会的意见就是与党保持一致，因而，不愿、不敢发表不同意见。在一些地方，一旦有人发表不同意见或党委提名的人选被否决，总会产生种种议论，认为是无组织无纪律的不正常现象，给发表不同意见的同志造成很大压力。这种状况，是很难达到代表任期制制度设计的预期效果。为此，必须做好代表的选举、教育和管理工作。
1、做好代表的选举工作。要围绕党的长期目标和近期规划，按照代表条件，严把代表的入口关。全面推行“公推直选”、“两推一审”的做法，由以往代表候选人党组织提名为主，改为由党员和群众推荐与上级党组织审查相结合的办法。优化代表年龄、文化、专业、性别和气质等方面结构。把那些政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉政，在党员和群众中有较高威信的党员选为代表，特别是要选举那些具有强烈责任意识、民主意识、创新意识的一线党员为代表。以适应代表任期制的需要，从根本上解决代表“先天性营养不良”的问题。要减少党代表与人大代表、政协委员的交叉，适当减少干部代表比例，保证任期内代表工作的正常运行。
2、加强对代表的培训、教育。各级党组织应采取多种形式对代表进行培训、教育。各级党校应把对代表的培训列入年度工作计划，分期分批进行专题培训。通过培训，一是树立和坚持改革创新理念。大力弘扬“不唯上、不唯书、只唯实”的政治品格，勇于突破不合时宜的观念、做法和体制的束缚，清除头脑中长期形成的封建意识和计划经济条件下的思维定势，以一种新的思维方式和开拓精神，努力研究新情况，探索新思路，坚持做到具体问题具体分析，始终把握住发展这个主题，积极而科学地参与决策。二是树立和坚持全心全意为人民服务的理念。想党和人民之所想，急党和人民之所急，谋党和人民之所需，认真听取、如实反映广大人民群众的诉求，充分体现代表的特质和功能，防止权力变异。三是树立和坚持顾大局理念。把顾大局贯穿于决策的全过程，善于从全局高度认识和处理问题，抓住关键环节，做到把握方向抓大事，自觉服从、服务大局，不折不扣地与党中央保持高度一致。决不能只当局部利益的代言人，把局部利益凌驾于全局之上，更不能“意见个人化”。四是树立和坚持作表率的理念。一要做增强党性修养的表率。认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，用科学发展观武装头脑，牢固树立以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，始终保持政治上的清醒和坚定，任何时候都不迷失方向。把学习的成果转化为履职的能力。二要做服务人民的表率。带头践行党的根本宗旨，坚持一切为了群众，以扎实有效的工作实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益。三要做遵守纪律的表率。自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、群众工作纪律等。四要做廉洁自律的表率。常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，正确行使党员授予的权力，自觉接受来自各个方面的监督，从而更好地履行自己的职责。
3、加强对代表的管理。党委和党委有关部门，要经常了解代表履职和带头贯彻执行党委决议的情况，按照有关规定做好任期内代表资格审查工作；在干部年度考核中，对干部代表实行“双考核”，既要考核其所任部门领导的履职情况，又要考核其履行代表职责的情况，并把考核结果作为下一届是否继续作代表提名的依据。要建立评议和表彰代表制度，代表在任期内，至少向所在选举单位进行一次述职，接受选举人的监督、评议；定期对发挥作用好的代表予以表彰；对不称职的代表进行劝辞、罢免，打破代表终届制。
五、加强指导，不断探索解决党代表任期制中存在的问题
实行党代表大会代表任期制，是党的领导制度的一项重大改革，是完善党代表大会制度的创新之举。各级党委要加强对这一工作的领导，特别是组织部门要深入实际，调查研究，不断探索解决实践中遇到的难点、热点问题。
我们在调查中感到，虽然各地区、各单位的探索取得了一定的经验和积极的效果，但由于涉及到党内权力机构的设臵与运行等多重方面的内容，探索工作中也遇到一些矛盾和问题尚未很好解决。归纳起来，主要有三个方面：一是代表大会代表任期制的功能定位尚不明晰。有的单位在实施中，注重发挥党代表征集意见和建议的功能，将其定位于党委的“参谋”，只把代表任期制看作是党组织发扬民主、听取意见的载体；有的片面强调代表发挥扶贫帮困的作用，导致提高党委决策水平、强化党内监督的功能未充分显现。二是改革创新与现有规章制度有所碰撞。比如，有的地方提出实行“代表席位制”，代表一旦调离原单位、原岗位，代表资格停止，由原单位补选原岗位的人为代表。明显与现行的代表资格确认规定和差额选举的做法相悖。在没有上级党组织的明确示意下，意见分歧较大，单位难以定夺。三是机构设臵、人员编制和经费与工作不适应。实行代表任期制，是一项党内制度的创新实践。工作量和其难度都比较大。有大量的日常事务需要处理，比如党代表的联络、建议提案的处理、代表活动的组织等。但目前，中央和省市都没有建立组织领导机构和工作机构。有的单位虽然成立了代表工作办公室，但多数设在组织部，其工作仅限于“组织协调”，难以保证工作有效、深入进行。同时，活动经费不足，多数单位是从办公经费中“挤”和党费中“补”，势必影响党代表活动的开展。
因此，各级党委，特别是党委组织部门，要加大跟踪指导力度，适时组织党的理论工作者、党的实际工作者，进行深入调查研究，以科学发展观为统领，对遇到和存在的问题，从理论和实践两个层面加以研究、探讨，提出可行的处理意见和办法，保证代表任期制的顺利、有效的实施。
六、建立完善组织保障体系
1、建立代表任期制办事机构。实行代表任期制，是一项政治性、政策性很强的工作，需要各级党委切实加强领导，周密部署，精心组织。省市县（市）区地方党委，都要在党委的领导下，建立“党代表任期制工作办公室”，与党委组织部或党委办公室合署办公，承担党代表的组织活动、管理和提案处理、回复等工作。此外，应将党代表大会代表资格审查委员会定为常设机构，负责对增补代表和任期内代表资格审查工作。
2、优化代表履职环境。党代表来自不同地区、单位，社会职业、身份各不相同，党组织要科学组织，积极探索为代表创造良好的履职环境。要采取多种形式，广泛宣传实行代表任期制的重大意义，向各级党组织、有关部门和单位提出积极支持和协助代表履行职责的要求。明确凡代表质询、评议、监督的事项，一经同级党委批准，任何单位或个人不得以任何理由推诿或拒绝；对有义务协助代表履职而拒绝的部门或单位予以批评教育，对阻碍代表履行职责、打击报复的，予以严肃处理直至纪律处分；赋予代表免责权，代表在履职活动中，只要不违反党的纪律和国家法律，破坏党的团结和统一，危害社会，应得到保护，不得追究。纪委对代表采取“双规”措施或给与党纪处分前，须经同级党委同意或批准。同时，明确规定，代表在参加活动时，所在单位除给予时间保证外，仍按正常出勤给与应有的工资、福利待遇。对无固定工资收入的代表，根据实际情况由同级党委给予适当的误工补贴。形成尊重和维护代表权利，支持和保证代表履职的良好氛围。
3、把代表任期制工作经费列入财政预算。各级党委要与政府做好协调工作，把任期制工作经费列入财政预算，专项拨付，专款专用，为任期制工作正常开展提供必要保障。
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