文山会海与官僚制_文山会海问题表现
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“文山会海”与官僚制
10行管 03100238 徐贵 “文山会海”，简而言之，就是行政事务太多，文件会议多得泛滥成灾，穷于应付。“文山会海”这一现象多出现在官僚体制的行政组织中，那么是不是就可以断定，“文山会海”现象与官僚制有着不可分割的联系呢？
在这里，我们所提到的官僚制，主要是指一种理性化的管理组织结构，其基本职能是执行决策者的经任命产生的官员所组成的大型组织。它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。它还有一个比较常见的名字——科层制。乍一看，官僚制追求的是行政效率的提高，而“文山会海”恰恰会降低行政效率，两者似乎处在对立面上。但有趣的事实是，“文山会海”却存在于官僚体制内，并扎根、融入于其中。《半月谈》曾经报道过，一个县委主要领导，一年中参加的大小会议、活动不少于1000个！显然，我们不能仅从表面去观察这一不合理的现象，这一现象的背后，可能蕴含着更为深层次的原因。
首先，我们来看“文山”这一现象。他出现的原因，在我看来，主要由以下几点：
一、官僚制的运作机制是依照规程办事。因此，在行政组织中，会有各种规程来指导和规范行政人员的行为。再加之官僚制具有专业分工这一特点，每一职能部门和每一层级的机构都会相应的出台规范指导文件，这在基本层面上导致了文件的泛滥。之所以说是基础层面，是因为这些规范性文件囊括了诸多方面，为官僚制模式化运行提供了保障，是行政人员开展工作之前必须清楚了解、之中必须严格遵守的行为准则。
二、文件是官僚制中信息的传达和储存的主要形式。“在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应当形成正式文件下达，并要记录在案，用毕归档”【1】。由于文件规定相较于行政人员拥有的这种更好的相对稳定性，它在行政官僚组织中的信息流动过程——无论是信息的纵向流动还是信息的横向流动过程中，都扮演着媒介的重要作用。
三、“文山”现象的出现还与“官僚主义”作风的盛行有着紧密的联系。在任何一个单位，主要领导通常很少露面，他们大多以文件作为媒介传达决定，而不听取下属的信息反馈。而细看多数的重要文件，都是重复正确的废话。可没有用的文件为什么要发？因为发文是工作。文件发了，再出了问题就是下级的事，不但和领导无关，而且还有理由追究下级的责任。对于某些部门来讲，多发文成了既省力又不承担责任的工作方式。【2】
我们再来看“会海”现象，它的出现，我觉得与官僚制产生联系的有以下几点：
一、官僚制中过多的行政管理层级。这一点是基于信息的纵向传递角度而言的。以我国的现状为例，“改革开放以来的几次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置”【3】。目前，我国从中央到地方的行政管理层级共达五个层次。“无论是和世界上地理大国还是与发达国家相比，我国的行政层级都是最多的。由于层次多，往往部署一项工作，中央开了会、省里、市里、县里接着开，有的一直开到乡镇。这样层层开会，层层贯彻，再加上各级地方政府和部门决定的会议，会议的数量自然而然就多了”【4】。
二、官僚制对于组织严密性和规范化的要求。纵向的来看整个行政管理系统，我们会发现，在政策的颁布实施中，该系统可以大致分为顶端决策层、中间传递层和底端执行层。一项政策的传达需要一层一级的开会，除此之外，每一层的每一个部门每隔一段时间都要进行所谓的“例会”。无论成员有没有事项报告，也无论成员愿不愿意参加，原则上所有成员必须到场。再加上由于突发情况而临时召开的各种会议，这样的例行会议在很大程度上增加了会议的数量。
三、一些政府部门之间职能的界定不清。“由于政府机构改革不到位，部门之间常常存在职能交叉重叠现象，使得一项工作的完成往往涉及到多个部门，开会布置任务时，就需要
多个部门参加，这样，无形中就增大了一些部门和单位参加会议的频率。有的还要求部门或单位负责人与会，甚至动不动称为‘一把手工程’，明确要求‘一把手’参加，这样就更使得一些部门和单位的领导干部整天疲于赴会”。【5】
四、官僚制中的官僚主义作风在作祟。这一点与“文山”现象出现的原因有些相似。在中国有一个我们非常熟悉的政治词汇——“组织上的决定”，这也是许多领导在利用公权谋私利的过程中经常拿出来的一把“尚方宝剑”。因为领导的意志在通过开会成为“组织上的决定”之后，就为原先不合理，甚至不合法的政策措施打开了绿灯，也为之后的问责找到了很好的掩护体。所以，许多领导乐于开会，乐于开让他们运用权力却不用担心被问责的会议。另外，领导还可以在会议上摆出各种体恤民情、狠抓落实的姿态，以获得上级和人民的肯定，却不必为此付出实际行动。这是典型的“官僚主义”作风。
从上述观点中，我们可以回答文首设下的那个问。即，“文山会海”现象与官僚制有着莫大的联系。但是，我们并不能就因此断定官僚制催生了“文山会海”现象，也不能武断地说官僚制中一定会导致该现象。
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参考资料：
【1】丁煌《西方行政学理论纲要》，中国人民大学出版社，第33页
【2】刘昌海《“文山会海”的本质是官僚主义》，《银川日报》2011年10月17日第12版
【3】搜搜百科“文山会海”词条
【4】搜搜百科“文山会海”词条
【5】搜搜百科“文山会海”词条
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