政府收支分类改革对财政收支的影响研究_政府收支分类改革研究
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政府收支分类改革对财政收支的影响研究
内容提要：本文从政府收支分类改革的必要性分析我国旧政府收支分类存在的问题，并介绍了政府收支分类改革的具体内容，然后从改革的内容上分析政府收支分类改革对财政收支的影响，最后对改革中存在的问题提出一些合理的建议。
关键词：收支分类 政府预算 监督机制
一、引言
为了适应社会主义市场经济条件下政府职能的转变，完整、准确地反映政府收支活动，为进一步深化部门预算、收支两条路、国库集中首付制度等财政管理改革，建立健全公共财政体系创造有利条件。2005年12月国务院正式批准了政府收支分类的改革方案，并于2007年开始执行新的政府收支分类科目。政府收支分类通过对政府收入和支出项目进行类比，更好的与国际惯例接轨，更详细反映了政府的财政信息。这种改革对加强对政府预算监督，提高财政透明度有极大的促进作用。
专业：税务
二、文献综述
自2005年财政部下发《政府收支分类改革方案》（征集意见稿）起，国内学者对政府收支分类改革的研究成果越来越多。这些研究成果主要分为两类：其学生姓名：杨 梦 晓如姚丽、一为对涉及政府收支分类改革的宏观大问题进行探讨。齐天华在《绿色财会》2011年第3期上发表的《浅析政府收支分类改革的影响》，全面介绍了政府收支分类改革出台的背景，并简要介绍了改革对于政府财政、财税监督体制、政府部门职能的影响。对学但文章主要内容为介绍政府财政收支分类改革的内容，号：3112353006
另外，早在2002年，施锦明在《集美大学学报》（2002年第1期）中发表题为《试论政府收支分类改革》的文章指出了政府收支分类改革之前，现行政府预算指导教师：宋丽颖收支分类体系存在的问题，不能适应社会主义市场经济体制的要求；不能适应深化财政改革和规范预算管理的要求；不能满足不同需求对象对财政信息的需要；不便于进行国际比较研究。针对上述问题，作者认为进行政府收支改革是很有必要的，并详细分析了事业单位和行政单位进行改革时需要注意的问题。其二为从微观角度分析政府收支分类改革的影响。郭崇光在2008年第26期《科技资讯》上，发表题为《财政收支分类改革下的财政审计思路和应对措施》的文章，针对财政收支分类改革的要求，郭崇光认为审计部门应该提高认识、了解改革内容；其次要创新思维、更新观念；另外要关注变化、调整对策。《中国税务报》（2006年5月24日第8版）刊登了《以政府收支分类改革支持公共财政的构建》的文章。财政部财政科学研究所所长贾康介绍
了政府收支分类体系的内容，改革的必要性，以及国外相关改革的方式，并阐释了改革在预算管理改革中的作用。孟春、李明于2007年第37期《经济研究参考》上发表了题为《深化政府收支分类改革，推进财政透明度和绩效评价工作》的文章。文章详细介绍了政府收支分类、透明度建设和公共服务绩效评价的关系。
三、政府收支分类改革
（一）政府收支分类改革的必要性
政府收支分类是财政预算管理的一项重要基础性工作，是公共财政体制建设的一个重要环节。随着市场经济的发展，原来根据苏联模式建立起来的政府收支分类体系显得越来越不符合时代要求，日益成为改革开放和建立社会主义市场经济体制的障碍。
第一，不能全面准确反映政府收支活动。在高度集中的财政预算管理体制的影响下，改革开放前政府收支分类反映的政府收支活动也非常集中。随着市场经济体制的建立、改革开放的深入，企事业单位的经营自主权日益扩大。在这种情况下，单纯以财政预算内收支为分类对象的政府收支分类科目，已很难满足全面、准确反映政府收支活动的要求。
第二，不能适应深化财政改革和规范预算管理的要求。近年来，为规范财政管理，加强预算监督，党中央、国务院决定进一步深化财政改革，实行部门预算，逐步建立国库集中收付制度和政府采购制度。而以前的政府预算收支分类体系不够科学、结构不合理、科目分类不够细，影响了各项改革的顺利进行。另外再收支分类科目设置上出现不够规范和科学的问题。把同属政府支配的资金认为分为“一般预算收支科目”、“基金预算收支科目”、“债务收支科目”、三块，且分类标准和方式不同意，将同一性质的资金分列于“一般预算收支科目”和“基金预算收支科目”中。
第三，我国原来执行的收支分类延续了过去计划经济体制下的框架，其涵盖内容不够全面，不能准确反映政府收支活动全貌。改革之前，我国预算收入可能分为税收收入和非税收收入；支出科目主要是按“经费”兴致进行分类，把各项支出划分为行政费、事业费等，这种分类无法体现市场经济和公共财政的基本要求，无法让民众了解政府的收入和支出情况，不能形成一个完整、透明、直观的，反映政府收支的体系。在市场经济条件下，政府职能就是要弥补市场缺陷，满足社会公共需求，将球公开、透明，政府预算必须反映公共需求，强化社会监督。原来的体制显然无法满足新的时代要求。
第四，统计口径与国际通行准则差别较大，不利于国际间的比较交流。按照国际惯例，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府职能活动，诸如教育支出、公共卫生事业支出等；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如教育经费用于支付教士工资，还是用于教育设施采购上。但原来的的分类体质缺少完整、同意的支出经济分类方式，不利于提高政府预算的准确性。此外，我国是国际货币基金组织（IMF）的成员国，每年需按照《政府财政统计手册》（GFS）想IMF提供政府财政数据。由于旧体制与国际惯例大相径庭，我国每年向IMF提供财政数据都是在对预算收支数据进行人为调整重组后，报送的材料，财政部门和国家统计部门每年要做大量的口径调整和数据转换工作，不利
于财政经济分析与决策，不利于国际比较与交流。
总的来说，我国原来的政府收支分类体系存在体制不合理、内容不完整、分类不科学、反映不清晰的问题。因此，进行政府收支分类改革势在必行。
（二）改革内容
新的政府收支分类主要包括三个方面的内容，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类。
第一，对政府收入进行统一分类。具体的变化主要是三个方面：一是扩大了范围，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴。二是体系上做了调整。新的收入分类将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等。三是科目层次更为细化。现行收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，对过去科目中没有具体的项目，新的收入科目则作了反映。相较于原来的分类体系，新的政府收支分类体系拓展了征收收入的涵盖范围，规范了收入分类的标准，增强了对收入分类的分析功能。
第二，建立新的政府支出功能分类体系。这是这次科目改革的核心。新的支出功能分类不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，政府支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目综合反映政府职能活动，如国防、外交、教育、科学技术、社会保障等；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类中的“普通教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“普通教育”款下的“小学教育”等。这样政府的钱做了什么事，做每项事花了多少钱，在预算上就能清楚地反映出来，老百姓也就看得懂了。现行的政府支出功能分类体系，有其自身的特点。功能分类范围完整，功能分类的标准日趋规范，分类科目设置更加明细，便于进行国际比较和交流，更充分考虑了我国的特殊国情。
第三，建立新型的支出经济分类体系。支出经济分类简单地说就是对支出的具体经济构成进行分类。如果功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，经济分类则是反映“怎么去做”的问题。按照这个思路，支出经济分类设置类、款两级。类级科目具体包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出、其他资本性支出等。款级科目是对类级科目的细化，如其他资本性支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等。
四、改革对财政收支的影响
收支分类改革反映了市场经济下政府职能变化。市场经济中，市场在社会资源配置中起主导作用，政府通过提供公共服务、弥补市场缺陷。在计划经济向市场经济过渡过程中，通过企业改革剥离的社会职能，将由政府承担；政府将承担的一些直接介入生产过程的经济建设职能交给市场。相应的政府财政收支结构也发生了很大变化，但反映政府职能活动需要的政府收支科目也应反映这一变化
第一，改革后，原来以税种分列的科目合并为一个“税收收入”科目，类级科目数量大量减少，但涵盖范围大为拓宽。包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、政府间转移收入、贷款回收本金收入、债务收入等六大类，20多年来“预算外资金”长期存在的局面被打破，改变了我国政府收入混乱，且外行看
不懂，监督无力的局情况。从而能够全面、规范、细致的反映了政府收入的来源和性质。
第二，强化政府公共服务职能。对于政府应承担的公共服务职能，改革之前的支出分类体系只是泛泛分为“流通部门事业费”、“文体广播事业费”、“教育支出”、“科学指出”、“医疗卫生支出”、“其他部门事业费”等。新的支出分类体系详细列举了“一般公共服务”、“外交”、“国防”、“公共安全”、“教育”、“科学技术”、“文化娱乐”、“社会保障和就业”、“社会保障基金支出”、“医疗卫生”、“环境保护”等科目设置，明确界定了公共支出的只能和范围，剔除了那些市场能够提供的支出，增加了应由政府主导的支出项目。支出领域和财政资金供给范围的变化，现实中财政预算安排中财政职能有经济建设向公共服务的转变。政府强化公共服务供给财务管理的需要。政府支出的功能分类和经济分类是政府公共产品供给状况进行财务分析的基础。通过政府功能分类中，不同公共服务资金融通的财务分析，我们可以了解公共服务供给状况及问题。通过公共收支经济分类,我们可以对每项公共产品和服务的资源消耗、执行绩效等进行分析。在此基础上，采取措施提高公共服务供给效率。
第三，实行政府收支分类改革，必然扩大实行收支两条线和收支脱钩治理的范围。随着财政预算改革的不断深化，按照公共财政的分配原则，凡是体现政府职能并依靠政府赋予的职权而取得的收入，都应纳入财政预算治理的范围，即今后政府非税收入要全部纳入预算治理的范围。这要求执收职能部门和单位将其执收的政府非税收入全部上缴国库或财政专户，支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，统一由同级财政部门按照部门和单位履行只能需要核定的预算进行拨付。非税收入全部纳入预算治理，就有可能切断执收单位的非税收入与其支出之间的利益链条。
第四，有效监控财政收支。新的政府收支分类体系和财政信息管理系统相配合，可实现对财政运行过程的全面、实时监控，将有力地促进我国财政管理走向更加规范、精细、科学的轨道。改革后，财政部门提交给人大的政府预算草案根据新的预算指标都核定到最终用途的具体项目上，是人大代表清楚政府财政收支的来源和去向，这增强了人大预算审查监督的实效性，提高了政府财政的透明度。
五、改革的难点及建议
（一）改革中的难点
第一，收支分类体系与我国现行《预算法》的衔接问题。我国《预算法》界定的预算收入包括税收收入、依规定应上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入等；预算支出包括经济建设支出、教科文卫体等事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出、其他支出等项目，这与新政府收支分类体系存在明显差异。新科目正处于使用阶段,将现行类级科目直接修订进《预算法》也不适宜。但在按新收支分类进行支出绩效评估时, 其评估依据就成为问题。
第二，某些科目划分依然存在不清晰，影响财政的透明度。为便于推进，新收支分类改革中只改变了资金反映渠道和统计口径，不触及现有资金分配利益格局，仅局限在技术层面,但实施问题较多。如各类功能支出项级科目都有“机关服务”一项，其主要内容是“反映为行政单位（包括实行公务员管理的事业单位）提供后勤服务的各类后勤服务中心、医务室等附属事业单位的支出”。其中的医务室支出，性质属医疗卫生类服务，但却被归入“机关服务”类级公共支出中去,其他如教育、科学技术支出中，也存在着类似现象，这使得某些支出仍无法清晰透明。
第三，在实际操作中，科目运用缺乏应有的准确性。由于人员素质、责任心、培训力度、科目自身设置等诸多原因，导致政府收支科目应用中出现上述问题。比如，在几乎所有的类、款、项级科目中都有“其他**事务支出”的设置，导致在预算编制过程中，将大量可以进入现有支出类别中的资金放入这类科目, 减少了支出透明度，为支出绩效评价工作埋下了隐患。
（二）针对难题的建议
首先，完善政府职能，深化政府收支分类改革。目前的政府收支分类改革定位在技术性、形式性的划分，不触及政府根本职能调整，这在初期尽快启动改革是必要的策略。但其不应当成为深化改革的定位，否则就容易将现有的政府职能固定化。为此，要继续根据市场和政府分工原理，按照公共产品和公共服务理论，在确定政府和市场、各层级政府分工的基础上，继续推进政府收支分类改革，最终为公共服务绩效评价、绩效管理奠定基础。
其次，科目设置中需要改进的几个技术性问题。一是对预算科目“接口”设置要严格限制，防止形成模糊地带。由于经济和社会发展、公共需求变化，导致公共服务种类也不断变化，因此国际上财政收支功能分类中都有“其他”项设置。如IMF的政府收支划分中“未另分类”事项的设置。但我们认为应主要设置在款、项中，以防止类级科目成为一个大筐，为政府透明度及绩效考核设置障碍。二是考虑到我国地域复杂性，应赋予省级地方政府更高权限的科目设置权，以适应地方公共产品和服务提供需要。这种做法在国际上是通例，如IMF政府收支分类说明中也指出，“在实际应用中使用更为详细的分类是可能的，也是需要的”。
最后，转变财政职能，提高公共资金管理人员素质。通过公共财政改革，政府财政部门定位逐步由政府“出纳”向综合经济和社会管理部门过渡。未来方向应该是通过对各级政府及各部门公共服务状况的经济性、效率性绩效评价，更好地履行这一职能，这是市场经济国家财政部门的首要职责。为此，要继续推进财政管理改革的同时，加大各部门人员培训力度、提高素质、完善内部管理，尽快完成这一转变。
参考文献：
施锦明.试论政府收支分类改革[J].集美大学学报，2002，（1）姚丽，齐天华.浅析政府收支分类的影响[J].绿色财会，2011，（3）闵丽男，周彦红.以政府收支分类改革支持公共财政的构建[N].中国税务报，2006年6月24日第8版 郭崇光.财政收支分类改革下的财政审计思路和应对措施[J].科技资讯，2008，（28）孟春，李明.深化政府收支分类改革 推进财政透明度和绩效评价工作[J].经济研究参考，2007，（37）
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