城建融资创新——城市的经营之道_城市开发融资模式创新
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城建融资创新——城市的经营之道
作者:钱俊君 2003年12月25日
城市基础设施是城市经济增长的重要基础，加大城市基础设施投资力度不仅可以改善投资环境、提高人们的生活质量、吸引人才和资金、提高城市的竞争力，而且还能加快城市化进程，带动农村剩余劳动力的转移，促进经济结构调整，推动经济的发展。目前，我国城市建设正在加速发展，城市建设与资金短缺的矛盾将日渐突出。据测算，“十五”期间，随着我国城市化进程的加快，全国基础设施建设大约需要投资10000亿元。显然，沿用传统的筹资模式，单纯依靠政府财政、银行贷款、企业自筹等老办法，难以填补城建资金庞大的缺口。为了加快城市现代化进程，城市基础设施融资策略必须实现创新。经营城市作为一种全新的城市建设理念，为我们在新时期筹集城市建设资金开辟了一条新的路子。所谓经营城市，就是通过市场化运作，把整座城市当作一个资产聚合体，对构成城市空间和功能载体的自然生成资产(如土地)，人力作用资产(如城市道路、桥梁)，及相关延伸资产(如城市路桥的冠名权)等进行集聚、重组，营运，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设的新领域，从而实现城市建设资金“投入——产出——再投入”的良性循环。根据城市经营的思路，本文就新时期城市基础设施建设融资问题提出如下策略与建议：
经营城市土地，盘活城市地产融资
城市土地的经营收入蕴藏着巨大的潜力，在弥补城市建设经费不足方面，可以发挥主力军的作用。据统计，1992—1999年间，大连市在8年时间内固定资产累积投入1284亿元，仅1999年即达到240亿元，是当年该市可支配财力的2．6倍。这笔巨大的建设投入主要来自于城市土地经营收入。香港在经济起飞过程中，通过对土地的招标、拍卖，累计相当于财政收入三分之一的资金用于基础设施建设。有人认为把经营土地的收入用于支持城市基础设施建设是杯水车薪，这种观点显然是片面的。经营好城市土地，实现土地收益最大化，关键是要建立一套良好的城市土地运营机制。
1、政府垄断土地一级市场，严格控制土地供应总量。在市场经济条件下，土地的价值由供给和需求共同决定，在需求既定的情况下，土地供给越稀缺，其价格和利用效率也就越高。根据市场需求的状况和城市经济发展的要求，只有政府高度垄断土地一级市场，才有可能为土地市场营造一个适度的卖方市场，这对于保持合理地价，发挥市场配置资源的基础性作用，提高土地利用效率至关重要。同时，政府对土地供给市场进行宏观把握，可以满足城市建设和各项产业发展的用地需求。目前，我国城市国有土地供应的主动权并没有完全掌握在政府手中，政府拥有土地储备，土地投机商也占有相当数量的土地储备，原划拨用地的使用者也存在着自行转让土地的情况。城市土地的多头供应现象严重干扰了政府对土地市场的垄断，大大降低了土地经营的收益。完善相关土地管理制度，规范土地市场供应秩序，严格控制城市土地自发入市，保证城市政府对土地一级市场的高度垄断已是一个刻不容缓的问题。
2、政府应储备尽可能多的±地。城市土地经营收益主要来自两个方面：一是可转让的土地数量；二是土地的转让价格。在一定时期内土地价格不变的情况下，土地收益的多少取决于可转让的土地数量。城市政府应根据城市建设和社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，运用法律的、行政的和经济的手段，采以征用、收回、收购和置换的方式，将各列存量用地和增量用地集中在政府手中。当前城市政府要以旧城改造和新区建设作为契机，充分利用城市规划的优势，在开发前就预先将可能升值的土地进行大面积的征用与收购。另外，针对当前原划拨用地的使用者占有了城市大多数土地的情况，城市政府应尽快出台相关的政策法规，在这些单位进行重建、扩建、并购的时候，政府可以用价格较低的近郊用地对市中心的划拨地进行调配和置换。通过盘活存量用地和制定新增用地计划使政府控制土地供用总量，巩固政府对土地供应的高度垄断地位。
3、充分挖掘土地升值潜力，实现土地增值。地价升值是土地收益的重要来源，充分挖掘土地升值潜力，是实现土地收益最大化的重要举措。合理利用城市规划，以政府的公共建设投资来抬高地价。城市规划向人们展示了城
市的总体布局、功能分区以及重点建筑和设施等前景，使人们对相关地价有了一个合理预期。例如，青岛市制定开发东部的规划，将市政府机关搬迁东部，东部地价从每公顷60万元飙升到3900万元。为了从地价升值中获取尽可能多的级差收益，政府供地应讲究策略，先不将有升值潜力的地块急于推向市场，而要在结合城市规划，在完善基础设施的建设和配套，将“生地”养成“熟地”后，政府再逐步释放出储备的土地，实现尽可能多的土地收益。营造环境，树立城市良好的形象。良好的城市形象是吸引资金和人才的重要条件，也是带动城市地价升值的重要因素。城市政府要以人为本，努力营造优美的人居生活环境，同时还要着力营造良好的城市投资环境，不断吸引投资者，制造商机，带动人气，实现土地升值。
另外，根据城市建设发展的特点和市场经济的要求，借鉴国外的“土地银行”制度，政府应成立专门的土地储备经营机构，该机构接受授权代表政府采用行政和市场手段对城市建设用地统一储备、统一经营。
根据城市基础设施性质，确立多元化的投融资模式
在向市场经济过渡的过程中，人们逐渐认识到基础设施本身也是一种资源，可以通过挖掘其潜力，以其收益支持城市建设，形成城建资金投入、产出的良性循环。为了实现对城市基础设施的市场化运作，我们可以将城市基础设施进行项目分类将收费的道路、桥梁、公交车等列为可经营类；而燃气、供水、地铁等项目由于其运营收费不能弥补工程建设投入的成本，这类项目被列为准经营类；对路灯、公共绿地等少数项目列为非经营类。根据项目属性确立不同的投资主体、经营模式。为了使公共利益不受侵蚀，政府要对公共品的服务质量与价格体系等进行必要的监督与引导，寻求社会利益与投资者利益的最佳结合点。
1、由政府全额投资的非经营项目采取企业化经营模式。城市绿地、路灯等非经营项目具有很强的社会公益性，但是由于其难以解决收费问题，私人投资难以涉足，这类纯公共品的建设与维护一直以政府财政为主。为了提高效率，政府投资的运作也要引入竞争机制，按招标、投标制度进行企业化操作。尤其是该类设施的维护，历来成为政府财政支出的黑洞。为了节省开支，对非经营类项目的维护，政府确定明确目标后，将具体计划的实施交给某些法人团体。政府要面向社会公开招标养护作业单位，按照任务量核定作业费用，经费包干，超支不补。实现专业化、社会化、企业化经营。天津市园林绿化建设与养护分别由政府投资，委托法人经营取得了良好的投资效果。根据测算，设施的维护管理采用面向社会公开投标方式后，每年可减少30％-50％的支出。节省的开支为政府投资其他项目创造了条件。
2、积极鼓励与引导社会资本参与经营类项目的投资与经营。当前，城市供水、供气、公交等公用行业有一定的垄断性，这些公用企业由于垄断经营、机制僵化等原因普遍存在业绩不佳、亏损严重、对市场反映迟钝等问题。市政企业运营效率的低下，不但阻碍了城市建设的进一步发展，而且也给城市政府背上了一个沉重的财政负担。不盘活这笔存量资产，就无法使之产生增值效应，更谈不上城市建设资金的良性循环。因此，市政行业的当务之急一方面是要深化改革，尽快建立现代企业制度，转换经营机制；另一方面要积极引入社会资本，实现投资主体多元化，营造竞争环境，打破垄断，这既是提高公用企业效率的要求，也是为了筹措资金，积极推动城市现代化建设的必然结果。对可经营类项目，可通过公平、公开竞争的招投标办法采用有偿转让、委托经营、参股、租赁、承包等市场运作方式引进多种投资主体。对准经营类项目，政府可通过提供适当补贴，授予企业特许投资权、经营权等优惠政策，吸纳社会各方投资。
3、积极创新基础设施建设的投融资方式。对于一些大型基础设施建设项目(如海底隧道、城市地铁等)，资金需求量大，建设周期长，对这类项目进行积极的投融资方式创新是非常必要的。①ABS方式(Aet-backed Securitization)。即通过资产证券化的方式实现大型项目向全社会融资。资产证券化是近30年来世界金融领域最重大的金融创新之一，凡是在未来可以产生持续而稳定的现金收入流的资产均可用来进行证券化。该方式是以项目所属的资产为基础，以资产所能带来的预期收益为保证，通过向资本市场发行证券来募集资金。1996年8月，珠海市政府在开曼群岛注册珠海高速公路公司，以在珠海市注册的机动车交纳的管理费、外埠机动车缴纳的过路费作担保发行证券，成功募集2亿美元资金用于高速公路建设。②B0T方式(Build Operate-Transfer)。即通过建设——经营——转让的方式，走出一条大型基础设施建设由私人投资经营的路子。政府通过招投标方式，将某个通常由政府拥有并控制的大型基础设施项目特许私营投资者建设与经营，特许期满后，项目无偿地转移给政府。BOT方式有效地减少了政府的主权债务，使政府能腾出大笔资金支持其它公共项目的投资建设。
发行市政建设债券，通过资本市场融资
市政债券作为地方政府发行的用于基础设施融资的主要工具，在西方国家已有了100多年的历史，在美国、日本等发达国家城建债券发行额一般超过同级政府财政收入比例的40％。我国城市政府发行市政债券，符合国际惯例。
1、发行市政债券有助于提高基础设施的供给效率。城市基础设施属于公共品性质，政府对公共品的支出可分为经常性支出和资本性支出两类。经常性支出直接形成当年的社会利益，以政府财政资金承担这部分支出，受益者和成本负担者是一致的。资本性支出所产生的社会利益可能延续到今后相当长的时期，这部分支出不应以财政筹资作为唯一的手段，而应通过发行债券的方式将成本分摊到今后的各个受益期，让以后享受公共品利益的人也承担一部分偿还债务的责任，将有助于资源的配置更为有效。因为如果当年的资本性支出全部交由财政收入承担，这就意味着让以后的人免费享用公共品的利益，而让现在的人来承担这些公共品的全部成本，成本负担者与受益者的错位性将会降低公共品供给效率。因此，城市政府发行市政债券用于城市基础设施建设是符合公平与效率要求的。
2、发行市政债券能够促进城市建设资金的良性循环。通过向资本市场发行市政债券募集大量资金，将有效地改善城市基础设施的供给，这对于吸引投资、增加就业、繁荣城市经济将起到至关重要的推动作用。同时，大规模的城市基础设施投资能产生对投资品的大量需求，能引至其他相关行业投资的大幅增长，从而产生投资的乘数效应。城市GDP增长了，政府财政收入提高了，市政债券的偿还也就更有了保障。政府发行新的市政债券更具有了坚实的基础。
3、我国发行市政债券亟待制度创新。当前，我国市政债券的发行是不允许的。因为我国《预算法》明确规定地方财政不允许有赤字。也不许举债。但是一些城市政府面对城市建设资金的缺口，在实际操作中采取了变相举债的手段，如通过各类投资公司、基金的名义发行债券，最终的责任者还是落到了地方财政头上。这种变相的举债手段存在着种种弊端，导致显性和隐性借债剧增，债务管理失控。而通过资本市场公开发行市政债券却能够较好地控制发债规模，把握偿债能力。我国城市化进程的加快对城市基础设施的需求剧增以及随着我国分级财政体制的基本确立，城市政府获得了一定的财权和事权对市政债券的发行提出了要求。另外，巨额的居民储蓄蕴藏着巨大的投资潜力，也给市政债券的发行提供了市场需求。因此，及时修改相关法规，建立规范的债券发行制度对进一步拓展城建筹资渠道意义重大。
(来源：中国地产)
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