PPP模式下轨道交通项目激励机制设计的研究_激励机制设计项目
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PPP模式下轨道交通项目激励机制设计的研究
摘要：我国各大城市轨道交通项目迅速发展，引入公私合作伙伴关系的PPP模式能有效提高其建设和运营的效率，缓解财政压力，但如果不能构建政府和运营企业之间有效的激励机制，也将会影响项目正常的运行。本文从如何设计合理的激励机制的角度出发，研究了基于委托─代理理论的政府和运营企业之间的激励机制设计，并指出完善激励机制的相关措施，从而实现政府与运营企业“双赢”的目标。
Abstract： Which rapid development of urban rail transit projects in China，the introduction of public-private partnerships of the PPP model can effectively improve the efficiency of its construction and operation，relieve financial preure，but if you can't build effective incentive mechanism between government and operating companies，it will also affect the normal project operation.This article from the perspective of how to design a reasonable incentive mechanism，studeies based on the principal agent theory between government and enterprise incentive mechanism design，and points out that perfecting the mechanism of incentive measures can realize win-win goal of the government and the enterprises.关键词：委托代理理论；激励机制；补贴机制；定价机制
Key words： principal agent theory；incentive mechanism；subsidy-mechanism；pricing mechanism
中图分类号：U239.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）16-0020-04
0 引言
近年来，随着我国经济的不断发展，加快了城市化步伐，与此同时对城市交通需求越来越大，使得很多城市都出现了交通拥堵的情况，已经成为了很多城市必须面对和解决的难题。而轨道交通具有运量大、速度快、时间准、污染少、占地少、交通事故少等特点，其广泛应用可有效解决上述问题。但现阶段我国城市轨道交通项目存在投资主体比较单一（主要由政府投资完成），资金总量少，且筹措难度大等问题，严重阻碍了我国城市轨道交通的大规模建设。面对我国轨道交通供需严重错位的现状，必须要有多渠道的融资方式，要更多引进社会资本参与其中，那么以公私合作为伙伴关系的PPP模式应运而生。从北京地铁四号线首次采用PPP模式，到如今全国各大省市掀起PPP模式高潮。
PPP项目在发展建设过程中由于合同设计不合理，缺乏完善的体制机制，致使政府与参与基础设施建设的企业之间存在诸多矛盾，社会资本无法最大限度地参与到PPP项目建设中。同时缺乏有效的协调机制和解决争端机制，价格监管手段不完善，政府作为委托人，其目的是希望项目的社会效益最大化，而代理人作为承办方，希望自身经济效益最大化，于是在利益的驱使下，形成了新的垄断，导致价格上涨，质量下降，继而损害社会和公众的利益。鉴于此，政府作为委托人如何设计合理有效的公私伙伴关系激励运行机制，来提高运营企业的投入和努力水平，是改革我国基础设施领域建设和运营的一个关键问题。PPP模式与委托代理理论
1.1 PPP模式概念
PPP模式（Public─Private─Partnership）是公共部门与私人民营机构合作模式，即公私合作制。为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与社会力量以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比单独行动更高的效率。该模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，公私合作制中的公指政府机构及其代理，私指政府机构外的一切，包括营利性国有企业、社会资本外资、甚至公民个人。公私合作这种理念早在19世纪就被英国学者提出，直到1992年，英国政府推出 PFI（Private Finance Initiative，即鼓励私人投资行动），才正式宣告 PPP 模式的诞生。之后，它便在全世界的许多国家的不同领域中迅速推广应用，无论发达国家还是发展中国家，公私合作制在道路、市内轨道交通、供水、燃气、污水处理、垃圾收集、监狱、学校、医院等公共基础设施领域都得到了广泛的应用。
1.2 委托代理理论
委托代理理论起源于20世纪60年代末70年代初，为了研究股份制公司所有权与经营权相分离问题而提出的。如今，委托代理理论已成为信息经济学的一个重要分支体系，被广泛应用于企业管理、公共管理、基础设施建设等领域中，委托代理理论也成为了激励机制设计理论研究的出发点。委托代理关系实质是一种契约关系，在这种契约下，委托人授权代理人为委托人的利益从事某项活动，并相应授予代理人某项决策权，代理人通过代理行为获取一定的报酬。委托代理理论的中心任务就是探讨委托人与代理人在信息不对称和利益冲突的情况下，如何更好地处理双方委托代理关系。而往往由于信息不对称，在委托人与代理人之间产生逆向选择问题与道德风险问题，委托人无法对代理人行为作出准确判断。
1.2.1 逆向选择问题
逆向选择是事前信息不对称导致的行为，是指代理人在签约前利用事前信息的非对称性所进行的不利于委托人决策选择的行为。由于委托人不知道代理人真实的情况，无法对代理人进行全面的综合评估，在这种情况下，委托人在如何选择代理人时就可能产生逆向选择问题，使得原本占据优势的代理人可能不得不选择退出市场，最终产生了“优汰劣胜”的情况。在逆向选择的情况下，委托人设计激励机制的出发点是为了让代理人从说假话中获得的收益小于说真话时的收益，诱使代理人“说真话”。
1.2.2 道德风险问题
道德风险是事后信息不对称导致的行为，是指合同签订后，代理人利用事后信息非对称性、不确定性及合同契约不完备性而采取的不利于委托人的行为。合同签订后，代理人如果知道自身信息不能被委托人所观测到，采取机会主义行为而不受处罚，那么代理人为追求自身经济效益，很可能会投机取巧，根据自身掌握的信息优势，不以委托人的利益为先，以自身的利益为先，使得委托人的利益受到损害，而委托人为避免和解决该问题，必须付出很高的监督成本。所以道德风险模型要解决的就是合同签订后，代理人依然能够按照委托人的要求行事，确保委托人的利益不受损失。委托代理理论中激励机制设计
委托代理理论核心是设计合理的激励机制，激励代理人向委托人的目标努力，实现代理人效益最大化的同时也要实现委托人效益最大化，使委托人与代理人在相互博弈的过程中实现“双赢”。政府作为委托人进行监督、拥有所有权，PPP项目公司是特许权持有者，受政府委托的代理人，这就构成了委托─代理关系。在公私合作关系的委托代理问题中，逆向选择问题其核心是确定合适的代理人选择机制，即确定代理人的评价标准，解决代理人隐藏信息不说真话的问题；而道德风险其核心问题是设计合适的激励机制使代理人选择政府投资人所希望的行动，更多的是解决如何使代理人合作的问题。那么如何设计出最优的激励机制及组织方案，来解决委托代理关系中的逆向选择和道德风险问题是关键，从而使得代理人能最大限度地为委托人的整体目标服务。本文以北京地铁四号线为例就激励机制的设计进行探讨。
2.1 项目概况
作为国内第一条实现特许经营的轨道交通线路，北京地铁四号线采用了独特的PPP融资模式，一举吸纳社会资金46亿元，为突破北京基础设施建设资金短缺瓶颈提供了重要借鉴。项目建设全长约28.2公里，总投资约153亿元，分为A、B两部分，A部分工程内容有征地拆迁、地铁车站、洞体、轨道、人防工程等土建部分，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由政府的投资方北京基础设施投资有限公司全资子公司（四号线公司）建设，建成后该部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP公司使用；B部分工程内容有车辆、信号和通信系统、自动售检票系统、供电系统、通风空调与采暖系统、自动扶梯和电梯、防灾报警系统、设备监控系统等机电设备的购置与安装，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由社会投资者组建的PPP特许公司负责，PPP特许公司由社会投资方香港地铁有限公司、北京首都创业集团有限公司和政府投资方北京基础设施投资有限公司组成。项目融资结构如图1所示。
PPP特许公司于2005年2月7日以公私合作伙伴关系与北京市政府签署了《特许经营协议》，合作投资、建设及运营北京轨道交通四号线。协议规定，在建设期内政府监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督PPP特许公司进行机电设备部分的建设。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价，按有关运营和安全标准对特许公司进行监管，在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府有权介入其中，以保护公共利益。四号线建成后，PPP特许公司通过与四号线公司签订《资产租赁协议》，出纳租金取得A部分资产的使用权，从而获得整个轨道交通四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票价收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期为30年，特许经营期满后特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。
2.2 基于逆向选择激励机制设计
2.2.1 提高项目准入机制
政府应成立独立的PPP项目主管机构，专门负责PPP项目的信息公示、合作洽谈、招投标以及特许权的授予等工作，同时政府应建立严格的资质审查标准。资质标准是企业准入的重要条件，而目前我国关于PPP项目的资质标准并不统一，这就需要政府相关部门根据轨道交通PPP项目的特点及其对运营企业的要求，在现有的资质标准基础上进一步完善，建立新型标准，使之更加适用于轨道交通PPP项目的发展需要。
地铁四号线选择社会投资者时，北京市发改委为主管部门，整体组织和协调项目招商工作，并作为市政府代表负责项目的全面审批，在市发改委指导下，北京基础设施投资有限公司编制招商文件，以竞争性谈判方式，举办了4次大型项目招商推介会，在全球范围内公开招募PPP社会投资方。由于轨道交通项目本身就具有自然垄断的特性，若参与轨道交通建设的私营企业过多，一方面会造成资源的重复和浪费，另一方面会导致城市道路重复开挖严重，造成路面交通堵塞，并存在安全隐患。故在对PPP项目公司的选择上政府应实施严格管制，规定由几家资质实力雄厚的企业特许建设和经营，所以最后选择了香港地铁公司、中信集团、西门子、新加坡地铁等10余家公司参与投标，在综合考虑多方因素情况下，将“西门子-中铁建联合体”、“香港地铁-首创集团联合体”作为重点考虑对象。通过与两家联合体的竞争性谈判，“香港地铁-首创集团联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的运营经验、先进的管理理念成功中标。
2.2.2 加强PPP人力培养
PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。在我国PPP模式尚处于发展阶段，对于相关的人才缺乏，因此我们要加强对PPP模式的学习和研究，以及培养复合型、开拓型人才，从而增强运营企业投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。同时积极宣传PPP模式的运作思路及基本思想，开展学术交流活动，学习和借鉴国外的城市轨道交通PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式经验教训，积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性。
2.3 基于道德风险激励机制设计
2.3.1 政府补贴机制
PPP基础设施项目是准公共产品，带有公益性特点，盈利能力较差，不可能靠项目自身的收益收回全部投资并获取期望利润，政府必须给予项目一定的补贴，以保护投资者的利益。对于城市轨道交通中因公益性而导致的政策性亏损，政府将会对其进行补贴。北京地铁四号线采取了财政补贴方式，即政府对项目公司直接提供财政补贴，按交通客流量进行补贴，以运营期内客流量的年平均增长率a%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予运营企业相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+a%以上，那么超出部分将由政府部门和运营企业按照一定的比例共享。同时市政府还给予变相补贴，如提供已建成的项目运营权，提供PPP项目附近设施、土地的开发权，允许投资者进行广告、商业及房地产开发，由政府提供竞争保护政策、税收减让优惠和提供贷款优惠政策。
2.3.2 博弈定价机制
政府与运营企业之间存在着委托代理关系，两者之间的利益目标不一致，而且两者之间掌握的信息也是不对称的，运营企业较政府而言，掌握着更多、更准确的关于企业运营的信息。政府对运营企业进行规制，产品和服务的价格由政府限价。而轨道交通PPP项目定价直接关系到PPP项目特许公司、常规交通公司以及公众的切身利益。如果定价过高，客流量减少将导致PPP项目收益的降低，损害公众的利益；如果定价过低，将影响到常规交通项目的客流量，使得其收益降低，导致常规交通公司为争取客流量进一步降低价格，两者形成恶性价格竞争，最终导致双方利益损失，因此其定价过程实质是一个博弈过程。
轨道交通PPP项目价格的确定是PPP项目特许公司、常规交通公司和消费者三方进行的完全信息动态博弈过程的结果。其中最关键还取决于消费者参与程度，对于消费者而言，在选择出行的交通方式时，除了考虑价格外，还会从不同层次对项目产品服务的不同属性进行比较，包括乘车时间、准点度、便捷度、舒适度、服务质量、安全度、票价。
在此假设选择轨道交通PPP项目出行耗费时间是T1、票价是P1、客流量是Q1、便捷度是C1、服务质量是q1、安全度是S1、准点度是E1；选择常规交通项目出行花费的时间是T2、票价是P2、客流量是Q2、便捷度是C2、服务质量是q2、安全度是S2、准点度是E2；线路上的总客流量是Q，即Q=Q1+Q2。假设出行者时间价值系数为ε1，舒适度价值系数为ε2，便捷度价值系数为ε3，服务质量价值系数为ε4，安全度价值系数为ε5，准点度价值系数为ε6；耗费时间、票价、舒适度、便捷度、服务质量、安全度及准点度的权重系数分别为w1、w2、w3、w4、w5、w6、w7。
通过上述分析可知，轨道交通PPP项目用博弈定价模型计算出来的价格为：w3ε2Q+w1ε1（T2-T1）+w4ε3（C2-C1）+w5ε4（q2-q1）+ w6ε5（S2-S1）+w7ε6（E2-E1）P1=3w2
在市场博弈价格P1基础上，我们进一步考虑政府的定价目标、公众的承受能力、政府财政补贴能力后最终确定价格。
①公众承受能力的影响。随着我国社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，公众对轨道交通PPP项目服务的需求也日益增长。公众的承受能力对其定价有一定影响，服务的定价不能超过公众的承受能力。公众的承受能力可以通过对该地区社会平均收入状况、消费支出情况、消费结构等统计指标进行分析和处理，得到公众在交通费用等项目支出的承受能力和需求趋势，从而给地铁PPP项目的定价提供参考依据。
②政府定价目标的影响。政府定价目标是影响地铁PPP项目定价的重要因素。政府提出兼顾经济效益和社会效益的同时，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价，发挥客运价格的导向和杠杆作用，继续保持低票价、低成本的优势，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率，优化交通运营结构。
③政府财政补贴能力的影响。轨道交通项目属于准公共产品，具有较强的外部性，PPP项目公司很难通过票价收入回收全部的投资并获得合理投资收益率，通常只有依靠政府补贴才能弥补项目公司的损失，促进PPP项目的健康发展，如已建成项目的运营权或经济补偿等形式给予项目补贴，特许合同中政府补贴的约定直接影响着定价水平。而项目补贴强度只能依据政府补贴能力而定，补贴能力有与地方政府的财政收入水平密切相关。
由以上分析可知，地铁PPP项目最终的合理价格P是在市场博弈价格P1的基础上，考虑政府定价目标、政府对项目补贴能力以及公众的消费承受能力等综合修正系数K得到。即P=KP1=K1K2K3P1
式中：K1为公众的消费承受能力修正系数；K2为政府财政补贴能力修正系数；K3为政府定价目标修正系数。
2.3.3 监管约束体制
只有建立全方位多层次的政府监管体系，才能使其真正的发挥作用，具体应做到建立多样性的监管机制，充分发挥多方监管主体的作用，使内部监管和外部监管有机结合起来，对项目真正地起到监督作用。内部监管主要在项目公司内部建立权力制衡、财务制衡等机制，它是相对项目参与方而言的，主要针对的是企业内部行为的监管；外部监管主要是指价格听证制度、社会中介组织的参与等，它主要是运用舆论的力量对项目进行监督。其中听证制度的建立前提是建立听证人员甄别制度，即首先选取一批高素质高能力的听证人员，他们既要能够代表社会大众，又要能够胜任听证人员的工作，之后坚持公平、公开、公正的原则，通过网络媒体将听证的内容和程序公开，并公示出结果。社会中介组织可以由技术、经济、法律专家组成，作为社会公众对PPP项目产品和服务质量投诉和建议的实体平台，保障消费者的利益。
2.3.4 界定自身权利与义务
政府与运营企业权利义务的划分对整个项目的成败有着至关重要的作用，运营企业要结合自身优势与劣势，与政府充分协商，并最后制定特许经营协议。对于权利的部分，运营企业要尽量争取，因为这是保证自身利益，规避风险的一个重要手段，同时也是对政府部门的一种约束。对于义务，运营企业也要十分重视，认真对待，只有履行合同中规定的义务，运营企业才能对项目进行建设与经营，从而实现最后的利润。北京地铁四号线中，对于京港地铁PPP项目公司的权利与义务，在北京市交通委与项目公司之间签署的《特许经营协议》中就作出明确规定：京港地铁公司作为项目B部分投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营，为方便A、B两部分施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。运营阶段过程中，京港地铁在特许经营期内利用四号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入，协议要求，京港地铁公司须保持充分客运服务能力和高效客运服务质量，同时建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。结论
建立政府部门与运营企业之间的现代委托代理关系，完善激励机制，可以充分调动运营企业的积极性，使他们踊跃参与到基础设施领域的市场中，减轻政府部门的负担，可最大限度地满足社会效益和运营企业利益最大化的需求。目前在逐渐地开放基础设施领域准入政策时，建立合理有效公私伙伴关系的激励机制至关重要。本文通过设计最优的激励机制来解决委托代理关系中的逆向选择和道德风险问题，从而使代理人能最大限度地为委托人整体目标服务。
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