清华大学公共管理学院笔记_清华大学经济管理学院
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公共管理学是研究公共部门对社会公共事物管理的原则、方法、特点的学科。管理和人的产生是同步的。
一、公共事物科学内涵
1、公共事物的内涵和特征 公共事物客观上存在不确定性 企业管理以赢利为目的，以产品为基础 社会发展，公共事物的外延发展，因此不确定 另外，各国发展程度不同，对其认识不同 《公共管理学导论》澳大利亚，认识上的差距 看书时应明确，概念介定的范围 公共物品 私人物品，学术界意见一致
与来自纯脆的私人物品不同，来自公共物品的效益，牵涉到对一个人以上的，不可分割的外部效果。—公共物品，公共物品要求集体行动，要求劳务利益由社会共同享受，不能由个人单独享用。
公共物品的特征:1共同消费，2非排他性
共同消费:物品使用特点来看，当某人在消费一定物品的同时，其他人也可以消费等量的同类物品。例:蚊子与草
非排他性:物品的所有关系来看，物品不仅供占有者消费，无法排斥占有者以外的其他人消费。两个特征可组合成四种方式:1共同消费，非排他性，2作共同消费，非排他，3共同消费，不是非排他性，④非公共物品，有排他性，（3、④准公共物品）
*指出两个问题:1公共物品与私人物品的理论划分没有必然联系，在私有制国家同样存在公共物品，在公有制国家同样存在私有物品。2不同社会中的公共物品，存在客观差异，即受到社会发展程度的制约，也受到土地的制约。
公共事物是涉及的全社会公共整体的生活质量和公共利益和一系列活动以及这些活动的实际结果。特征:1公益性，公共事物受益对象是全体公众，eg:大市政府的确表态，公示，受益对象是全体大众，2非营利性，不需交费，但为平衡一些事情时，也收费，短共用地为，不能永久去。3规模性:一方面对社会整体而言是不可分割的，共同的特性（eg:是球黑哨，行规不能和法律抵触）另一方面/公共事物的范围庞大，需要大量投入要经常性的支出，达到一定规模后，方能反应社会效益。吉大:“歪门斜首一面坡”大门 火柴盒似的楼房
④阶级性:社会的共同利益，必然反映出统治阶级利益的要求，长期客观发展要求的事物，是人类共同的财富。Eg:秦始皇:统一重量衡统一文字，反映特定统治时期的阶级要求，带有浓厚的阶级性质。以上四个特征:对公共管理有一定的权威，以政府为中心掌握公共权力。
2、政府成为社会公共事物管理主体的沿革
eg:住宅，恩格期《社会生产和交换的角度，设法使生产和个人结合》，马恩《关于国家的起源》矛盾的激化产生国家生产和生活相关联产生国家。
政府职能两种现象:政府职能与社会职能分列的现独立的地方政府。
3、公共权利的分析 权力是非常重要的概念: 当权利强制他人行为时，就变成权力 权力就是影响和支配他人行为的强制力量。
公共权力:根据公共组织和目标去实现自身行为的权力，整个社会权力是体系，公共权力是社会权力体系之一。是由社会共同需要产生的目的在于维持、调整、发展整个社会的基本秩序。公共权力是全体社会成员共同意志的公共表现，对全体社会成员有普遍约束力。公共权力的作用表现在三方面: 1维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性；eg:职工下岗，要让他们上岗，待解决，必须解决。
2对社会的基本秩序加以调整，以克服社会内部的一般矛盾和冲突。吉林工学院—长春工大 长春光激学院—长春理工大学
吉大不增加本科生，增加研究生（达到1:1）约有1/2代研
3根据社会发展变化的需要，公共权力推动和引导原有生活秩序向一定方向上演变。Eg:假日经济 主讲人:张创新
二、从公共行政公共管理
1、公共行政形成的背景
公共项目:特点:1反特定的公共管理的活动划为必要的阶段，进而实现公共管理的目标。2仔细思考每个步骤之间的关系，尤其是与特定结果之间的关系。3搞清每步实施者的责任者。
④明确项目作为公共管理的内容，明确这个项目的时间问题。⑤经常检查资源分配和预先规划的是否符合。公共财产和资源，有几种类型: 1公共设施，物品，产品 2公共信息，文化信息，科技信息
铁人王进喜在当时，对于经济人来说，它是经济的象征，信息，日本人开始分析这张照片，他戴着狗皮帽子，背景是大雪，这是在中国的北方吉林或黑龙江，那么产出油以后就要往外运，吉林、黑龙江都没有海港，只有大连有，那么，一定会用到输油管道，于是日本人就开发、生产输油管道，后来我国用了大量的钱被日本人 3人力资源，最宝贵资源
④自然资源，一定社会赖以生存、发展的各种自然的物质条件:土地、矿产、森林。
三、公共管理学研究的对象和方法
1、对象:公共管理的本质和它的发展规律，它是一门应用性较强的学科，边缘的交叉学科，它的产生的时间相当晚，上个世纪80年代左右，仅有20年左右的历史，随着经济的发展产生的。
2、学习和研究公共管理学的意义，国际上已成为热点问题，这和我经济发展的实际总是相联的。
1加强公共管理学学习、研究，以助于推动科学化，法制的进程。2推动整个方面协调发展的要求 3是建设有中国特色的必然要求。
④学习和研究有助于提高公管及公管理体制的素质和能力。
3、公共管理学的研究方法 1实践抽象法，稳定的定型化的思维方式，加以总结、抽象、概，上升为公共管理的理论。（1从赖昌显这一件事能抽象出:横拢我们的干部最突出的手段是粉色集团，到外国培养，打一个准一个，我们培养干部也应该有针对性。2当非洲总统来中国访问上海，下踏宾馆时，他穿的拖鞋正好，总统感到意外，原因外事工作者在他来之前已经把他的生活起居了解透彻，赖昌星有一句话:不怕共产党的官，就怕这个官没当好，根据特点爱好，研究，迎合而投其所好）。
2实体分析法，把公共管理的主体作为一个实体来看待，分析它发展的前提，不同主体间的关系以及主体与环境之间的关系。（比如:深圳发展快有没有它特殊的因素以及普遍的因素，深圳之所以能发展起来是因为它后面有个香港，而我省的珲春里面有什么，朝鲜根本不让你占用他的土地，珲春又没有出海口，结果失败。
3案例分析法:提供真实的场景，研究者提供答案（申奥一个重要环节，60%的奥评委没来中国，当时都住在宾馆里，刘琦看到评委吃完早饭后喜欢到大厅聊天，就决定我们的人员都到大厅里与评委们接触，按照他们的礼仪相处，从这件事我们可以联系实际，你若想接触一个人，不一定非得到他家，他的办公室，你可以了解他的经常出入的地方，或晨练或在公共场合找机会与之接触让他加深对你的印象。
④比较分析法，把不同的或相似的东西放在一起来比较，用以鉴别不同寻找原因，加深理解、认识。第二篇 沿革篇
公共管理最初的公共行政，它的代表人物威尔逊，韦伯。公共行政:公法的明细而系统的执行的活动。公共事物的执行。第二章 传统公共管理
一、以效率为核心的公共管理模式 韦伯:理论界自然地探索工作效率的问题
1、行政管理研究的目的在于提高效率
政府能够适当的和成功的进行什么工作，政府怎样才能尽可能地高效率集费用和能源方面成本低的来完成工作。
上述两句话的涵义:适当指职能范围的一个界定；交率，费用成本几个词连用不仅仅是速度问题，还有质量，成本，效益问题；提高效率的方法是对 工作进行理性的解决，注意整体效益的提高。
2、“良好”的文官班子的建立是提高公共效率的重要途径。1官僚主义是行政效率低下的根源
指当时国家机构的僵化，表现为总统制由选举产生总统。
2“良好”的文官班子必须通过考试产生，a,以技术知识为主的各种笔试，（2000，8国务院发表的关于国家处理办法—行政法，2001，1，1开始执行 用六角括号[]（[]取消）公章下弧落在日期上的下弧。b,公开商议，以服务对象的反映作为考试评价的标准，用这种办法消除武断和阶级性成见。
3有较高速度的文官班子是提高公共行政效率的一个关键问题，怎样体现:a、对政府的政策要有鉴定而强烈的忠诚感。
托马斯“良好态度指政府所做的为何，此事为何政府做，所做的有什么不同，b、公共舆论的敏锐性。
C、合理的行政组织是提高效率的必要，要分工明确，职表清楚。
D、政府中的文职官员的培训，是提高工作效率的可靠保证，要不断地更新知识，以适应社会发展的需要。中央党校
二、以行政中认为核心的公共管理原则
1、政治也行政“合法是行政中名称建立的前提。资产阶级民主的要素:政党制，议会制，选举制。
以美国为例，获胜的党为执政党，行使最高权，行政中立为核心的管理原则，政治与行政的二分法，威尔逊认为:行政管理是事物性，是政治的一个组成部分，行政不同于政治，行政管理是置于的特有的政治之外的，政治是政治家的特殊范围，行政是技术问题，古德诺进一步阐释:1行政是国家意志的执行，政治是国家意志 使国家意志得以执行，行政就必须在政治的控制下进行，政治对行政的控制就不应超出用以保证国家意志执行的范围程度。行政体制在政治与行政中的作用:行政体制都属于两种类型中的一种，一种就是集权式的行政体制—以等级官僚制为特点，第二咔不是分权式行政体制，只强调对表达国家意志的机关只对法律效忠。
2、行政中立主要体现在政府机构中事物官的任用上，一般西方政府官有两种:1属政务官—它是政治与行政合一的产物，事务官是政治与行政分离的产物。
政务官的特点:1政务官都具有浓厚的政治性。2在本党执政期间坚决执行本 政党的政策。3由于议会议员的候选人，总统候选人绝大多数由执政党提名，经议会认命的。事务官的特点:1择优录用，2中立性，组织上不参加政党活动，3终身制
三、以科层制为核心的公共管理的组织理论 韦伯发明的科层制，此制度有了进一步完善
1、三种权威说，最重要的就是权威作用关注，一是权力，二是作用，一种权威说就是传统型的权威，（此人不是领导，但他的话别人却听）另一种魅力型，是建立在个性的吸引者相互作用的能力的基础上，魅力往往跟个人特点有关（以技能，独到的见解），第三种是合理合法型权威，建立在对规范的理性的应用上，（品质、性格、能力）
2、三种合法组织说
3、官僚制度及其特征
2）规范每个成员的行为，应该干什么
3）指明每个岗位上应该具备什么资格，什么条件才能被任用 4）形式，形成正规化的决策 5）组织管理中的非人格化
6）要使人们适应这种工作就需要专业化的培训。
4、对官僚理论的评价
（1）社会政治意义，当时德国工业高速发展，但社会皇权逐渐崩溃解体，在这种情况下，韦伯提出合理合法化的管理，是必要的。
（2）学术意义，组织管理之父:韦伯，他的理论贡献。
A、韦伯对社会科学进行研究得出了三种:性质、形态、特征的组织形式。B、把组织和权威结合起来。C、对官僚组织的功能结构以及的管理方法进行剖析，作了横向、纵向的研究，如专业分工，职责分清，以及考试录用制度。D、他 知识技能，在知识技能上行使控制。E、把行政管理和效率联系在一起。
（3）韦伯理论存在的问题:A、是对普鲁式贵族进行高度纯化的描述，与现实差距比较远，韦伯理论富有理想性。B、仅仅对官僚主义分析，侧重于静态研究，过分强调组织，机械性，忽略了实际性，还强调层级组织，忽视了主动性，积极性。C、偏重于组织内部的形态结构分析，缺乏组织与外部环境的关系探讨。D、过分强调专业分工，几乎没有谈到协调问题。E、过分强调组织利益、效率、忽视组织成员的多种需求。
第三章 现代公共管理
一、以公平为核心的公共管理模式
1、问题的提出，1968年新公共行政学的形成新公共行政学，高举了社会公平的旗帜，它倡导意义价值，规范的理论。
2、对传统公共行政学“效率至上”观看反思和批评，效率运用于工程方面，到了现代用于经济、企业，也被公共管理移植过来，两种观点:一种是机械性效率，用数学表述投入产出比另一种是社会性效率，以社会价值为目标，规范的予以。衡量效率，自由价值，平等公共利益等结合，不仅是执行政治的工具，而且对广大人民群众各方面具有影响，担负起社会责任。
（1）新公共行政促进人们的幸福，完成人们的需要。
（2）效率虽然在某种层次没有积极作用，但在公共问题的解决上却一筹未展。
3、对社会公平价值观的提倡
强调公共管理者在工作中的责任和义务
4、对公平的效率，协调与统一的补
5、简评
二、以激励为核心的公共管理思想
1、激励内容理论
B=F(P, E)每个人的行为取决于个性和环境 成就需要理论
1要有个人解决问题的能力
2从事某项挑战性工作之前，经过一番考虑，要设计一个能经过一定难度的程度达到的目标。3需要有明确的不间断的自己工作的反馈
2、激励的过程理论
动机的产生到具体采取行动的心理过程 1期望机率模式理论
2“归因”理论，岂里批出的，A、根据人的外部特征，对于他的内心的状态所做的解释和推论。B、心理活动的归因，研究人们心理活动的产生。C、对人们未来行为的一种预测。一个是把人的行为归因为外部原因还是内部原因，三个标准，一惯性是普遍性，三是差异性，另一个是归因倾向是什么，成功与失败归为4个因素，一是努力，二是能力，三是任务的难度，四是机遇，按照三个方面划分:一是内因:努力，能力，外因:任务的难度，机遇，第二种划分法是稳定性，能力和难度是稳定的，努力，机遇不稳定，第三种划分法是可控性，努力是可控性，能力在一定条件下不可控，但人能没法提高能力，任务的难度的机遇是不能控制的。
3、激励强化理论，强调行为的结果，对以后行为的影响由美国科学家提出来的，以学习强化为基础的，理解和行政的行为关系，强调这几个原则:1强化的行为应经常标准，2按照某种特定方式对报酬的惩罚更有效，3期望取得的作用应给予成功的规定和表述《国外公共行政理论精选》和平，中央党校 《公共行政学》上海复量为MPA写的 《公共管理学导论》欧文·E·希腊
《新有效公共管理者:在变某的政府中追求成功》史蒂文·科恩 《政府未来的治理模式》B·盖伊·彼得斯 《摒弃官僚制政府再造的立项战略》 《后现代行政学》
4、综合性激励理论，由波特·劳勒提出
激励 努力 + 角色概念 + 技术与能力 成绩 评价 奖励与经济 公正原则 满足与不满足
三、系统为核心的公共组织理论 1巴纳德提出协作系统概念 2组织是由各个 分系统构成的主体
3用系统的观点、考察管理的基本职能，可以提高管理的整体效益。
1、系统的概论和特征
系统:由各个部分和子系统构成的整体
特征:1整体性，2投入转换产生的模型，从环境的动态中接受各种投入，用某种方法加以转换，输出产品
3稳定状态，动态平衡及内部稳定不定
④反馈，对如何保持系统的内部平衡，就必须有反馈系统，才能特定是否有稳定的系统平衡。
2、系统的分类，作为问题，自然系统，人造系统，从运动属性分:运态系统，静态系统 从环境上分:开放系统，关闭系统
3、系统的基本原理，系统论已有60多年的历史，需注意的问题，（一）系统构成问题，系统构成有三个条件，一个条件要有两个以上的要素，各要素之间要有一定联系，要素之间联系要产生系统的功能。
（二）要素:以系统内部相互联系，相互作用反映组织
三要素有四个方面内容:1确定要素的层次结构，2决定要素的取舍。
（三）联系:使各个要素之间因果的要素链，一个要素的存在和变化与各个要素的存在和变化的关系。三种联系方式:1物质流2能量流3信息流
四、性质:不断发展变化是事物固有的形式1直裁式发发展，2阶段式发展。3跳跃式发展，④振荡式发展
系统流的基本思想:
（一）整体的思想，首先要建立一个目标，其次，反映系统的规律性，反映整体的规律性，系统与各个要素的功能，必须服从整体的功能，系统功能和必须大于部分功能之和。
（二）相关性的思想，（三）有 的思想 系统的性质由内外因素影响和控制，（四）动态思想
4、系统的管理原则，管理既要独立，又要相互联系，（一）统一指导原则
（二）分权授权原则
（三）等级原则
（四）人权作为部分原则
（五）5、系统就在公共管理的应用
（一）具有普遍意义，（二）管理平衡，（三）树立系统论，（四）系统论，是对管理的补充和演化
四、以理性决策为核心的公共决策理论
1、决策理论的产生与决策在公管中的作用
2、决策的前提准则
前提一是价值，价值前提1就是组织目的，2另一个价值前提就是效率，3价值前提对组织认可，④个人的价值 决策的第二个前提是事实，能够观察的运用事物的规律，决策的第三年前提是环境和条件，决策对象的事实因素的价值因素以外的各种因素（自然条件，科学技术条件，风俗习惯„„）决策的准则:确定选优政策的准则，西方学者提出最大化和最优化的准则，西蒙提出满意准则，运用到企业中就是追求适当的市场份额而不是追求最大的，需要作三个前提1决策者对选择的方案和后来的结果无所不知，2决策者要有无限的估算能量，3决策者对各种可能的后果排列出一个理想的从优到劣的顺序。
人们在决策时不可能得理想的决策，只能提出令人满意的决策。
3、决策的过程:五个阶段:1提出问题，2提出各种可供选择的方案，3被选方案被确定之后，要广泛搜集信息，④选择解决问题的最佳方案，⑤拟定实施计划。决策程序的执行和遵守:
4、决策的种类和技术 决策化和非决策化的种类 程序化决策，非程序化决策
确定性决策，风防型决策，非确定型决策
5、理性决策的新发展
渐进式理性决策的出现，林德布洛姆提出一个有限的目标，行为达到目标多个备选方案，找到兼顾价值和工具的方案，特点:1并不是特点的价值观中选择一个目标，而考虑到人民政府官员、职员的偏爱是否一致，它考虑边界目标，2要适应民主政治的多元化形态，适用于经济发生，并为各个集体接受的政策，3可以保证决策不出大的错误。
第四章 当代公共管理
一、以与市场协调为核心的新公共管理模式 新旧管理的比较，上世纪80年代前
新公共管理起源于美、新西兰、加拿大，休斯说1985年以来，发牵连家的公共部门已发生转变，具有支配地位的传统公共管理的那 中呆板的层级官僚制转为以市场为主的新公共管理模式，这种改革不是 处 的变化，而是政府的作用与公民关系的深刻变化。
旧公共管理概括为4个方面:1制度和法制的研究方法，以政府组织机构作为主要的研究领域，政治与行政二分法成为公共行政的理论基础，2致力于一般的与普遍原则的探索。3强调以效率为原则的最高标准，这些理论与西方公共管理相适应，随着西方各个国家由工业社会向后工业社会（信息社会）的转变，普遍受到挑战，作为传统的层级制（官僚），已成为僵化的体制。
1要强调职业化管理，公共组织必须清楚自己做什么，如何做，由谁尽责任，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅凭于行政人员。2明确的绩效标准和绩效评估，3项目预算与战略管理在新公共管理中取代了一线项目预算，④提供回应性服务，⑤公共服务机构的分散化，小型化，重要是结构变革。
二、领导方式选择依据:一是由下属的特征；二是由工作任务决定的，A、下级的特点，下级接受领导的程度取决于下级的接受能力，下级接受能力高，有荣誉感，则上级应采取支持式的领导方式。若下级的能力及意志能控制和影响周围的事物，上级应吸收下级参与决策，如下级认为只靠命运，由下级喜欢指令性的工作方式。B、任务的性质:若工作任务是常规性的，目标和达到目标一目了然，领导方式更多是体贴，支持，若命令下级会感到厌烦，若工作任务不明确，领导方式采取指导性的方式。
3、对权变理论的评价
1权变理论的特点:A、领导行为方式方面的特点:菲德勒模式强调以工作为主还是以人为主，探讨独裁的，民主的还是放任性的，途径目标管理指令性的，参与性的，领导方式根据下属的特点而定。B、环境因素方面的特点，环境因素是领导方及领导的关系，任务是否明确，是否拥护领导的行为，途径目标理论把下属的特点做为决定领导方式的标准。
三、以政策科学为核心的公共政策思想
1、公共政策发展的历史轨迹
2、公共政策的本质
I:公共政策:（威尔逊）是由政治农工及具有立法权者制定的而由行政人员执行的法规，（伊斯顿）是对全社会价值做有权威的分配；（戴伊）凡是政府决定做的或不做的事情都公共政策。（强金马）是党和政府用以规范，引导有关机构的团体、个人行为的准则或指与。归纳以下几点看法:1公共政策是政府有选择的行为。A、社会管理问题，B实际行为；C、反复选择；D、积极的或消极的行为。2公共政策体现了方向活动的过程，A、明确的目的，B、活力的过程，C、连贯程序问题，D放大效应。3公共政策是政府对社会生活按统治阶级意思做出的行为准则:A、主体是政府，因此公共政策是政府的政策，B、政治价值，政府代表统治阶级的意志，因此体现政府的意志，自然维护统治阶级的利益；C、权感的地位，政府是以公共权力为后盾的，它的地位和影响力，使制定的政策必须接受和执行，D、普遍的效力。II、本质是对社会公共利益的权威性的分配，这种分配是全社会的，分配的影响力是权威性的。
价值的大小总是按照人们满足的程序而定的。
人类活动分三类:一类为生存而斗争，二类为享受而斗争，三类为发展而斗争。公共政策的功能不仅仅限于分配上，而是延续分配解决问题。
利益的选择:1首先来自政治统治的目的，政府选择那些与政府利益取向一致的社会群体做为分配对象。2其次利益综合，社会为获得共同利益而组成的共同体，因而在增强协作方面有共同的要求，政府在想到自身利益时，还要考虑各成员的相关性，政府必须综合平衡各种利益关系，利益综合还体现在原则性与灵活性的结合上。3利益的分配，有人认为政策是一种资源，都想得政策，任何政策都对社会上一部分有利，而对另一部分人没有，④利益的落实。满足一部分的利益群体是必要的，但这部分利益群体的政策能否落实。
3、公共政策的特征和功能
特征:1阶级性2整体性3超前性④层次性⑤多样性⑥合法性
功能:1导向功能，任何公共政策都是根据社会矛盾而发出来的，有两种形式，一种是直接导向，另一种是间接导向2控制功能，3分配功能，A、分配给与政策主观偏好一致基本一致者；B、最能代表社会生产力发展者，C、分配给普遍受益的社会多数者。注重效率，兼顾公平。
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