合理界定管理职责 促进农机为农服务_农机服务中心管理制度
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合理界定管理职责 促进农机为农服务
《道路交通安全法（草案）》中关于机动车的管理部分，涉及到用于运送物品以及进行工程专项作业的拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械的管理内容。制定一部概念准确、职能界定清楚、管理规范的法律，尽量避免在实施过程中可能造成的矛盾和问题，是人民群众的普遍愿望。为此，《道路交通安全法》应该明确：“上道路行驶的拖拉机、联合收割机、农用运输车等自走式农业机械的安全技术检验、驾驶员考核和核发牌证工作由农业（农机）部门负责。”
（一）农业（农机）部门历来是农业机械和农机安全生产的主管部门，负责农业机械的牌证核发、安全技术检验和农机驾驶操作人员的考试发证等安全监理工作。早在1981年10月24日，原农业机械部就颁发了《农用拖拉机及驾驶员安全监督管理规章》。1984年2月24日，国务院做出《关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》，进一步赋予农机监理部门负责上道路行驶拖拉机及驾驶员的检审、核发牌证、考试、考核和办理入户、过户等行政执法职能。1986年10月7日，国务院实施道路交通体制改革，印发了《关于改革道路交通管理体制的通知》，决定全国城乡道路交通由公安机关统一管理，同时也规定拖拉机道路行驶安全技术检验、驾驶员考核、核发全国统一的道路行驶牌证等项工作，由公安机关委托农业（农机）部门负责。1998年，国务院办公厅《关于印发农业部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕88号）进一步规定：农业部负责“组织实施拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械的安全监理、产品质量检验、鉴定和认证管理。”多年来，随着我国农业机械化的发展，农机安全监理工作在不断加强和完善。
（二）现行的由农业（农机）部门负责农机安全监理工作的管理体制和办法不宜改变。由农业（农机）部门负责拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械安全监理工作，是由我国国情决定的。我国的农业机械数量大，分散在广大农村，农民购买农业机械主要从事农业生产作业。拖拉机、联合收割机、农用运输车等自走式农业机械不同于一般的机动车，它们既上道路行驶，又从事农业生产作业，主要活动在田间、场院和乡村道路，这是中国农村经济不发达的国情决定的。从农机产品的属性、经营使用的主体、运营的地域以及用途等各方面来讲，都与农业生产、农民和农村有紧密联系，由农业（农机）部门进行管理更为合理。从多年的管理实践看，农业（农机）部门负责农业机械安全监理，能科学合理地协调处理好农业生产安全与道路交通安全两方面的关系。农机安全监理人员分布在农村，既从事农机安全监督管理工作，又进行农机安全生产的技术服务，适应农机的使用特点。农业（农机）部门对农业机械的安全技术检验，既包括交通安全运行技术条件的检验，又包括农业机械农业生产作业的技术条件检验；既对动力机械进行检验，又对配套农具进行检验。农业（农机）部门对驾驶员的培训考核，既包括安全行驶技术，又包括农业生产作业安全操作技能。因此，农业机械的安全监督管理，是农业生产与道路交通管理的紧密结合，这种双重安全管理，就组织和技术力量上而言，农业（农机）部门具有自身的专业优势。
目前大部分省都出台了农机管理地方法规及配套的政府规章，形成了农机安全监理的法律体系。为了加强农机安全监理工作，各省（区、市）人大、政府十分重视农机管理和安全监理法规建设，全国已有24个省（区、市）人大颁发了农业机械管理条例及相关的配套政府规章，天津市也相继制定了农业机械管理条例、农业机械安全监理规定和农机事故处理办法。这些法规和规章，明确了农机安全监理的职责任务，规定了农机部门负责农业机械的牌证核发、驾驶员考试发证及事故处理等农机监理工作。这些法规和规章是各省（区、市）在深入调查研究的基础上，从我国农村实际情况和加强农机管理的要求出发而制定的，有其合理性和必然性。这些法规规章已经构成了较完整的法规体系，是制定国家法律的基础。
全国已建立起完整的农机监理网络。按照国务院的有关规定，为适应农机安全生产工作的需要，目前，我国已建立起各级农机安全监理机构。据了解，全国有县以上农机安全监理机构2845个，农机监理人员达到32354人。另外，全国39929个乡镇农机管理机构配有专职农机监理员，各行政村均有农机安全员。广大农机监理人员既从事农机监理工作，又开展农机安全生产的技术服务，形成了适应农机量大、面广、分散经营特点的安全管理体系。天津市也同全国一样，建立起一支既懂农机生产作业、又熟悉道路运输安全管理的700余人的监理队伍，他们多年来为当地的农机作业安全发挥了重要作用。农机监理部门以预防农机生产事故为中心，在提高农业机械技术状态和驾驶员的驾驶操作水平、强化驾驶员和机车的管理等方面做了大量的工作，有效地遏制和减少了农机事故的发生，对保证农业生产和人民生命财产安全做出了积极贡献。
改革开放以来，全国农业机械保有量逐年增加，但是事故发生率和每万台拖拉机死亡人数却呈逐年下降的趋势。据统计，1980年全国共有拖拉机261万台，当年发生事故33822起，死亡11549人，每万台拖拉机平均死亡人数44.1人，直接经济损失2961.82万元。到2000年，全国拖拉机拥有量达1373.74万台，联合收割机26.52万台，三轮农用运输车660.68万台，四轮农用运输车112.07万台，全年共发生农机事故13736起，死亡2273人，每万台拖拉机死亡人数下降到1.66人，直接经济损失5066.36万元。2000年与1980年相比，拖拉机数量增加了1113万台，但每万台拖拉机平均死亡人数和直接经济损失却由1980年时的44.1人和11.35万元下降到2000年的1.66人和3.69万元。与此同时，天津市的农机安全生产形势也发生了巨大的变化。在农业机械数量不断增加的情况下，每万台拖拉机死亡人数从1981年的49.7人下降到目前的1.57人，连续13年使拖拉机事故死亡率控制在1‰以下。
20多年来，农机安全监理工作已经被广大机手所接受，受到各级政府的重视。农业（农机）部门对农业机械实施安全技术检验及驾驶员考核，只需通过农业（农机）一个部门的一道程序，就能完成核发具有农业生产作业和道路行驶的双重功能的牌证。这样做既避免了两个部门的重复检验、考核，又可使农民节省由两个部门重复核发牌证的费用支出，从而减轻了农民的负担。农机部门还通过对拖拉机、联合收割机、农用运输车的牌证核发等管理工作，落实了农机安全生产责任制，加强了农机化生产、社会化服务以及农机抗灾救灾等工作的组织，有效地促进了农机化事业和农业现代化事业的发展。
（三）农机安全监理部门和公安交警部门合理分工配合，有利于《道路交通安全法》更好地实施。农业（农机）部门负责拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械的安全技术检验、驾驶员的考核、核发牌证等项工作，属于农业生产中的农机作业和农村道路运输的安全技术领域管理，不涉及道路交通指挥、维护秩序等管理工作。自走式农业机械上道路行驶，仍应遵守道路交通法规的规定，服从公安交警部门的道路交通管理与指挥。目前，拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械由农业（农机）部门负责核发牌证，均受公安交警部门指导和监督，不仅没有影响全国道路交通统一管理，而且充分发挥了各自在专业技术、管理经验、安全监管网络上的优势，促进了农机安全生产和道路交通的安全管理。
《道路交通安全法（草案）》将拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械等视同一般机动车对待，对其安全管理的特殊性和管理办法没有体现，意味着这些农业机械也要改由公安交警部门管理并核发牌证，取消农业（农机）部门对农业机械的安全监理权。如此，将会在农业（农机）管理和农业机械安全生产等方面带来一系列问题和矛盾。
（1）造成农业机械管理混乱。对农业机械实行牌证管理是农机部门监督管理农业机械的重要手段。如果取消农机管理部门对农业机械的牌证核发的管理权，农机部门将难以对农业机械进行有效地监督管理，现有的农机监理体系也将受到影响，必将造成管理上的真空和农机安全监管失控的混乱局面。
农机安全监理工作是整个农机管理工作中的一个重要环节。失去农机安全监理的手段，整个农机化管理也将会出现断层，将给农机化生产、农机抗灾救灾的组织，以及农机作业质量的监督等工作带来困难，这样对农机化发展也是十分不利的。现在农机部门已经对拖拉机、联合收割机和农用运输车核发牌照，如果改由公安部门管理，上道路再核发或换发公安交通牌照，将造成一机两套牌证，重复收费。据了解，仅换发牌照一项，全国就将增加农机手负担10.5亿元。历史的经验教训证明这是不可取的。
（2）给农机安全生产带来影响，也不利于乡村道路的交通。目前，我国拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械数量大、分布面广、分散在千家万户，驾驶操作人员综合素质和技术水平较低，事故隐患较多，仅靠公安交警部门在公路上检查，不可能从源头上对其实行有效地管理，形成乡村道路、田间、场院的安全生产管理真空，导致出现大量的无牌无证现象。这样，不但安全生产责任难以落实，同时也造成道路事故隐患增多。
（3）造成管理职能和管理法规上的矛盾。一方面，国务院职能分工明确由农业部负责拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械的安全监理，各省（区、市）这次机构改革的“三定”方案中，也都明确由农机部门管理。如果按照《道路交通安全法（草案）》，就会造成与现有职能分工的矛盾。另一方面，目前全国有24个省（区、市）人大或政府颁发的农机管理条例或农机管理的地方规章，都对农机部门核发牌证有明确规定。如果改变现行管理体制，势必要求地方大多数省（区、市）更改职能，修改法规和规章，这是不可取的。
鉴于上述情况及将要产生的负面影响，我们希望《道路交通安全法》对拖拉机、联合收割机、农用运输车的安全技术检验、驾驶员考核、核发牌证等安全监理问题予以明确：由农业（农机）部门负责做好拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械的安全技术检验、驾驶员考核和核发牌证等项工作；公安交警部门以道路交通管理为主，负责拖拉机、联合收割机、农用运输车等上道路时的违章纠正、事故处理等安全秩序管理。农业（农机）部门与公安交警部门应密切配合，互相支持，按照各自的职责分工，分别做好拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械安全监理工作。
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