个人所得税征管问题分析_个人所得税征管问题
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目前，我国的个人所得税已成为发展最快、增幅最高、潜力最大的税种之一。个人所得税作为调节再分配的重要工具,其调节个人收入、促进社会公平的功能越来越为人们所关注。但由于我国个人所得税征管起步比较晚，整体质量不高，法规不够健全，造成个税征管难，作用不能得到完全有效的发挥。只有不断完善我国个人所得税的征管水平，才能适应我国加入WTO和建设社会主义市场经济的要求，实现个人所得税调节收入和财政收入职能，逐步将个人所得税建设成为主体税种。1个人所得税的征管现状由于个人所得税的重要作用，长期以来我国都非常重视对个人所得税的征管，于1980年9月颁行了《中华人民共和国个人所得税法》，其后又经几次修订，个人所得税的税收收入亦随我国经济运行质量、人民收入水平的提高而有较大幅度的增长，在全国相当多的省、市，个人所得税已成为仅次于营业税的第二大地方税种，成为地方财政的重要支柱之一。全国各级税务机关按照党中央和国务院的要求，始终把调节收入分配、缩小收入差距作为个人所得税征收管理的首要任务和政策目标，全面加强征收管理，推进完善税收制度，使个人所得税的征管取得了显著的成效。1.1国家高度重视发挥个人所得税的作用近年来，国家税务总局不断加强对全国个人所得税征管工作的指导，要求各地突出对高收入行业和个人的征收管理：建立个人收入档案制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度、与社会部门配合的协税制度；加快个人所得税管理信息化建设；加强对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理、对税源的源泉管理。总局先后制定下发了演出市场、广告市场、个人投资者、建筑安装业等数十个针对高收入行业和个人的征收管理制度和办法。各级税务机关在贯彻落实这些制度办法的同时，每年都根据经济情况的变化，确定本地的高收入行业和个人，制定具体的管理办法，实施重点管理。特别是2003年以来，各地税务机关在进一步推行全员全额管理和扣缴明细申报的基础上，普遍对当地高收入人员建立了档案，要求高收入者定期申报收入情况，对其实施跟踪管理。1.2坚持开展专项检查和打击偷逃税行为为了堵塞个人所得税征管漏洞，国家税务总局制定下发了《个人所得税专项检查工作规程》，对个人所得税专项检查的任务、范围、重点、步骤、整改等工作做了明确规定。各级税务机关根据统一要求，每年都组织1-2次个人所得税专项检查，并始终将高收入行业和个人作为专项检查的重点。据不完全统计，1996年至2006年全国税务机关通过专项检查查补的个人所得税收入115亿元，平均每年查补税款10多亿元。同时，依照有关法律法规，对一些偷逃个人所得税的违法犯罪案件进行了严肃处理，震慑了违法犯罪分子。1.3强化代扣代缴制度目前，我国个人所得税收入的80%以上来自代扣代缴，因此，做好个人所得税征管工作，关键是掌握税源情况、依法代扣代缴。1994年以来，国家税收稿日期：2009-11-30作者简介：刘雄飞（1968-），男，安徽桐城人，安徽大学工商管理学院讲师，研究方向为税收。期务总局先后制定下发了《个人所得税代扣代缴暂行办法》等一系列规范和强化代扣代缴工作文件。同时，从1996年1月1日起，在高收入行业和地区进行单位扣缴税款全员全额明细申报试点，并要求各地在试点的基础上逐步推向所有行业和单位。1.4依托信息化手段加强税源监控根据个人所得税的特点和征管工作需要，国家税务总局在规划金税工程三期建设中优先安排个人所得税征管信息系统的建设，重点围绕加强税源监控、实行扣缴义务人全员全额明细申报、开具完税证明、核查高收入者收入、优化纳税服务等方面进行开发建设。各地税务机关努力克服困难，应用个人所得税征管软件，提高税源管理水平，有效提高了个人所得税征管质量和效率，优化了纳税服务，已给一部分纳税人开出了个人所得税完税证明。2个人所得税征管面临的问题我国的个人所得税虽然发展很快，进步很大，但从世界范围上看，我国个人所得税收入占税收收入比重为6.4%，大大低于发达国家，也低于绝大多数发展中国家。并且随着经济的发展、社会的进步，个人收入愈加多元化，收入差距明显扩大化，高收入人群更加分散化，收入来源渐趋隐蔽化，现行个人所得税制中一些与建设和谐社会不相协调的成分日渐凸显，给个人所得税征管带来了很大的阻力。因此，我国个人所得税虽然发展很快，成绩不小，但与国际上相比差距很大，其原因是多方面的，就税收征管的差距而言有以下几个方面：2.1个人所得税征管刚性不强，偷逃税成本仍然较低我国个人所得税偷逃税问题，早在上世纪80年代后期的个人收入调节税执行期间就曝露出来，当时对各种“名人”，“权贵”的偷逃税案件处罚不力，其负面的示范效应非常大。同时，90年代初开始暴力抗税事件也在全国范围内屡屡发生，加之法律对其的制裁也没有及时到位，使违法犯罪者更加气焰嚣张。虽然近几年执法环境对个人所得税征管有了一定改善，部分“明星”、“大腕”偷逃税行为也遭到了一定打击，但整体上还是富人大都争相偷逃税，征管的主要对象仍然是普通大众的工资薪金。虽然我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款。但由于税务机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使许多人认为偷逃税即便被查处了也有利可图。据统计，近几年，税务机关查处的税收违法案件，罚款仅占查补税款的10％左右。另一方面，在税收执法过程中，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重。能够交得起较高个人所得税的，一般都是有一定地位和名望的，税务部门对他们偷逃税被查处的最多也是补税罚款，有的甚至任其发展、睁一支眼闭一只眼，一些违法者得到庇护的情况时有发生。所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。“要富贵，去偷税”甚至成为一部分人的致富秘诀。2.2税务部门征管信息不畅、技术落后、效率低下由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总、让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。同时，由于缺乏现代化的资料储备、检索、查询和处理手段，税务人员对纳税人的收入调查、纳税资料的建档立卡、纳税申报表的审核、税务检查等一系列活动大部分采用手工操作，工作效率不高。并且税务部门在机构、人员、经费和征管手段上，还不能适应加强个人所得税管理的要求。征管难度较大，征收成本偏高，在实际征收中存在一定程度执法不严、查管偏松的现象。2.3代扣代缴办法的贯彻不够全面对扣缴义务人的责任缺乏系统的监管机制虽然国家税务总局早在1995年就制定并下发了《个人所得税代扣代缴办法》，对扣缴义务人的权利和义务作了明确而又具体的规定。但实际生活中，还有部分扣代缴单位的领导和办税人员消极应付，甚至有意隐瞒某些人员的收入或者想方设法分散收入逃避纳税。一部分扣缴义务人或迫于领导的压力，或责任心不强、业务水平不高、法制观念淡薄，故意纵容、协助纳税人共同偷逃税，还有的干脆将工资薪金所得适用的超额累进税率改为5%的比例税率。究其原因，主要是对扣缴责任人的责任履行缺乏有力的保证和监督机制。部分符合条件的单位并未落实代扣代缴办法只抓重点税源，而忽略了对一些中小企业单位的管理:只重视对企业的管理，忽视了政府机关、事业单位和社会团体。实际上，这些部门的个人所得税同样有较大的征收潜力，因此，切实地把这些薄弱环节抓起来、管理好，是当前进一步完善代扣代缴办法的工作重点。刘雄飞：个人所得税
征管问题研究23池州学院学报第24卷税务机关对扣缴义务人的税收政策宣传缺乏系统性，扣缴责任人总体素质不高很多扣缴责任人在实际工作中常常出现税率不清、税目混用等错误。同时，因为对应扣缴人员需逐个造册，计算扣缴税款，工作量大且非常集中，扣缴单位因繁琐感到难以承受。再加上税法宣传还没有完全深入人心，以致有些纳税人和代扣代缴义务人对个人所得税的内涵和操作规程理解不透，对不依法纳税受到的法律处罚知之甚少，给实际操作带来一定困难，在执行中也易发生偏差。2.4个人收入清晰化问题随着市场经济的发展，个人收入结构日趋复杂。现实经济生活中，我国工资外收入占个人收入的比重逐年上升，个人储蓄存款虽已实行真名制，但其他金融资产尚未实名化，个人存量资产的申报制度尚未建立，分配体制仍然混乱„„个人收入隐蔽化，导致税务机关无法有效监控税源。从收入形式看，有现金收入、有价证券收入及实物收入等；从收入来源看，有来自本单位的收入，也有来自外单位的收入；这些收入大部分透明度低，税务部门难以掌控。又由于我国经济正处于转型期，收入分配渠道不规范，金融系统发展滞后，现实生活中个人收入现金交易频繁，并产生大量的隐形收入、灰色收入[1]。目前很多自称有钱的人实际上并不是很有钱；很多实际很有钱的人却从来不敢说自己有钱。这使得税务部门重点监控的纳税人监控的不在重点上。导致越是有钱人纳税越少，造成税收大量流失。2.5依法纳税意识淡薄，社会评价体系有待进步在我国，由于受计划经济的影响，税收在财政中所占的比重很低，仅在10%左右，个税所占比重则更是微乎其微，公民的纳税意识淡薄。虽然通过近年来税务部门持续、广泛的宣传和培训，大部分纳税人和扣缴义务人已经了解或主动学习税法，但在主观上仍存在偷逃税意识。各级地方政府对征收个人所得税的意义和作用认识不够，一些党政领导在缴纳个人所得税上起的带头作用不够，仍未改变“税不入衙门”的旧观念，个人涉税不愿带头交，单位涉税不能按期交，更不要说动员群众积极交，督促别人按章交了。同时我国的社会评价体系也有欠缺，社会不觉得偷税可耻，别人也不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外偷税就是天塌下来的大事，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。不管你是蓝领还是白领，也不管你是球星歌星还是政治人物一旦查出有故意偷税的行为，不管是谁，轻则罚款补税，重则入狱，身败名裂。另外，现行个人所得税制自身存在的不足，也限制了个人所得税调节作用的有效发挥[2]。首先现行税制模式难以体现公平合理：现阶段我国个人所得税的征收采用的是分类税制，即将个人的全部所得按应税项目分类，对各项所得分别课征所得税；这种模式虽然简单、透明，但在公平性方面存在明显缺陷，不能很好地发挥税收的调节作用。其次税率结构不合理，费用扣除方式不科学：税率大体有三种，一是对工薪所得实行5%~45％的9级超额累进税制,二是对个体经营、承包租赁经营所得则实行5%~35％的5级超额累进税制；三是对其他所得项目适用20%的比例税率，其中对稿酬所得在使用20%的比例税率后减征30%，对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税。这种税率结构设计得非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。3进一步强化个人所得税征管3.1简化和完善税制，公平税负根据我国的实际情况，考虑适应国际经济发展的趋势，确立以综合征收为主，适当分类征收的混合税制模式。我国目前实行的分项税制模式虽然计算简便，但不利于税负公平而综合课征有利于体现量能纳税的原则，可实现个人所得税调节个人收入、防止两极分化的目标。应简化费用扣除标准和种类，适当提高低税率的档位，扩大税基，减轻征纳双方的报、查和计算的工作量,实行综合与分类征收,调整费用扣除标准和扣除率,适时开征赠予税、遗产税。将个人所得全部或大部分收入纳入个人所得税征管范围,扩大税基,改变目前税基偏窄的状况。同时减少级次，扩大级距，实行5%~35%的5级累进税率（即5%、10%、15%、25%、35%），调整税率级距。可参考美国、德国税率结构设计中的“累进消失结构”安排，对于应税所得超过一定数额后，不再按累进税率计算而实行特殊税率计算，以增强所得税的再分配功能。将民营企业主经营所得中用于个人与家庭消费纳入个人所得税征税范围,纳税人不能如实申报,税务机关有权核定其经营所得中的消费数额,将工资薪金、劳务报酬、个体劳动者经营收入等合并征收,避免因收入性质难以界定而造成征纳分歧。对个体工商户生产经营所得，要强制其建立健全账证，采取建账与核定相结合，严把发票关。3.2加大税务部门的执法刚性并与社会各部门协作良好的纳税意识不是天生的，是经过严格的管理后形成的社会风范。主管税务机关内部要设立个人收入评估机构，专门对纳税人的纳税申报进行严24期格审查，对于隐瞒收入和不主动进行纳税申报的，依法严肃惩处，增大偷逃者的预期风险和机会成本，增加偷逃税的罚款比例，增加偷逃税的心理成本和精神代价，以儆效尤，形成强大的威慑力；制定惩罚的实施细则，对逃税者的惩罚制度化、规范化，减少人为因素和随意性，其中简便易行而卓有成效的惩罚手段是建立记录并予以公告。还可以通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；对查处的偷漏税行为，加大对纳税人罚款的数额，参照一些国家的做法———不管纳税人偷多少税，都罚其个倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税。特别是对那些社会公众人物偷逃税的行为应鼓励舆论界予以揭露，增加其名誉受损的心理代价，有可能罚得偷逃税者倾家荡产，名誉扫地，使其不敢以身试法。对一些偷税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任。同时，还要提高纳税人被稽查的概率，尤其要重点检查那些纳税不良记录者，对数额巨大，情节严重的偷逃税案件，按照有关法律规定移交司法机关立案审查。榜样的力量是无穷的。任何社会，既有遵纪守法者，也会有偷税分子。在治理税收秩序方面，政府要出面规范、引导，而且身教重于言教，各级领导要带头纳税。同时要树立纳税模范，定期把积极纳税的个人公之于众，成为全社会学习的榜样。并且给与纳税积极分子一些政策性的奖励，激励社会各界积极纳税。税收的征管不能只局限于税务部门，要加强与有关部门的合作。个人收入来源众多，单靠地税部门自身的力量，难以归集、控管个人收入，因此，加强与有关部门的合作显得非常必要。通过与个人所得税工作密切相关的工商、银行、海关、民政、政府综合部门、新闻媒体建立稳定的合作关系，以掌握纳税对象的注册、收入数额、出入境、民众的纳税反映等情况，构建固定的信息传递系统，形成良好的协税护税网络。3.3加强对税务执法人员的法制意识、业务知识教育税务机关目前的当务之急是提高税务人员的业务水平，提高税务人员依法行政水平。首先要加大教育投入，对征管一线的税务人员进行系统的业务培训，通过定期、分批组织举办专门的个人所得税税法培训班，进行全面、系统的政策辅导和业务训练，改善工作作风，建立良好的职业修养和业务素质以及为纳税人服务的意识，增强税务人员的使命感与责任感；二要大力推行能力等级考试制度，拉开业务能力强和业务能力差的人在待遇上的差别，激励税务人员自觉提高业务水平；三是充分利用现代网络技术信息，通过税务部门建立专门的个人所得税税法宣传及咨询网页，及时向税务执法人员传递最新的政策信息及解答各种疑问，以帮助税务执法人员提高征收质量。四要严格执行执法过错责任追究制，真正做到鞭策后进。同时要提高部队伍素质。注重干部业务培训和思想教育，加强廉政，敢于碰硬，严格执法，秉公办事。只要作风过硬，素质够高，踏实肯干，个人所得税的征收管理必将取得更大的成绩。3.4完善代扣代缴明细账制度并与自行申报相结合代扣代缴便于实现从源头上对税款的计征，是个
人所得税征收的有效方法，即使是在公民纳税意识较强的美国，雇主代扣代缴仍是个人所得税征收的主要形式。我国要提高个人所得税代扣代缴的质量，各级政府机关必须高度重视并带头代扣代缴，足额、及时代扣代缴，做全社会依法纳税的模范；实行代扣代缴单位登记制度，各单位要全面登记，依法扣缴，税务部门与之签订“代扣代缴责任书”，加强代扣代缴工作的责任，同时还必须建立一整套系统的管理机制，对扣缴责任人的扣缴行为实施有效的跟踪管理和监控;重点税源扣缴跟踪，税务部门要对业务较集中、税源较大的单位进行跟踪分析，定期分析每期扣缴是否正常;要提高个人所得税代扣代缴的质量，应进一步落实代扣代缴办法，明确代扣代缴义务人的责任，加强对扣缴责任人的业务培训。同时要进一步加强同自行申报制度的结合[3]。扣代缴与自行申报相结合的制度，是由扣缴义务人和纳税义务人分别向主管机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间建立交叉稽核体系。自1997年试点以来，已被实践证明是实现税源控管，预防税款流失的有效措施，而且可以提高个人的纳税意识，起到对纳税人和扣缴义务人的双向控管。3.5对个人的主要收入实行有效监控第一，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及配套法规用法律的形式对个人帐户体系、个人信用记录与移交、个人信用档案管理、个人信用级别的评定、披露和使用，个人信用主体的权利义务及行为规范做出明确的规定，用法律制度保证个人信用制度的健康发展。第二，尽快建立起完整、准确的纳税人档案体系依托个人身份证件号码，为每个由正常收入的公民设立专用的税务号码，以此为基础，按照“一户式”储存的要求，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理，并实施动态管理。使个人的一切收入支出都在税务专号下进行[4]。与此相联系，针对长期以来储蓄存款的非实名制使公民个人的收入不刘雄飞：个人所得税征管问题研究25池州学院学报第24卷公开、不透明，以致严重妨碍税务机关对个人所得税税源控制的现状，改个人储蓄存款的非实名制为税务、银行联合且微机联网前提下的实名制，增加个人收入的透明度，使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下，使每个公民的收入纳税情况都一目了然，进而可堵塞税收漏洞，防止税款流失。第三，建立并积极推行个人帐户体制首先，切实实施储蓄存款实名制，建立个人帐户体制，这项举措在2000年实行，但只是初步，还很不完善。每个人建立一个实名帐户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该帐户，这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。3.6全方位持久地开展纳税宣传教育，提高社会纳税意识税法宣传是系统工程，是一项长期工作，必须从娃娃抓起，必须持之以恒地常抓不懈。搞突击、搞应付，往往使税法宣传流于形式，缺乏系统性和全面性，难以保证纳税人对税法的掌握程度。此外，形式单
一、说教枯燥，也是过去税法宣传的一大误区。必须采取多种形式，广泛深入持久地宣传税收政策法规，增强税收法制观念，辅导正确扣缴和自行申报缴纳个人所得税。个人所得税的纳税对象是个人，涉及面广、对象复杂。因此，日常宣传要常抓不懈，针对不同的征税主体，要采取不同的方法，有目的性地开展各种形式的宣传、教育、辅导；开展正反典型的宣传教育活动；开展各种内容的个人所得税政策培训，不断提高纳税人的纳税意识，自行申报的意识，不申报受处罚的意识。近几年，税务机关直属征收单位以《地税通讯》为基础，以多媒体电子视屏技术为依托，结合税收知识咨询热线和定期举办的税法宣传辅导班，形成一个全方位、立体化的税法宣传辅导体系，并且计划运用网络技术，设立包括个人所得税在内的系统的税收知识网页，以全新的方式进一步开展税法宣传工作。要始终把纳税宣传放在税收征管的重要位置，对提高社会纳税意识，加强税收征管有重要的现实意义。4结束语总之，我国个人所得税征管取得了巨大成效的同时也存在着很大的不足。让高收入者多纳税，少收入者少纳税，使个人所得税真正起到调节社会贫富的作用，同时又兼顾公平合理和可操作性，保证国家稳定的税源收入，应该是个人所得税改革的大方向。我国在研究和完善个人所得税制度时，必须十分重视个人所得税征管方法和手段。各部门和税务部门应加强配合，采取切实可行的措施，要纠正在个人所得税计算过程中错误做法，有效规范个人所得税征管。欲使个人所得税调整归位，规范完善此种税收制度，减少贫富差距，就应该废止旧的、不适合民意和不利经济发展的税费制度，重新建立一个合理的、公平的、公正的新税制，既充分体现税法的强制性和规范性，又能确保征管和代扣代缴的顺利进行，形成良性激励机制。同时注重对执法人员技能和素质的培训，满足征管的需要和人民的期望，真正体现个人所得税的作用，从而可以缓解社会分配不公的矛盾，抑制通货膨胀，促进社会安定团结，保障社会主义市场经济健康发展。参考文献[1]杨志勇.完善我国个人所得税的几点思考[J].中国税务，2009（12）：20-21.[2]梁阜，亓凤珍，王伟红.我国个人所得税制存在的问题与对策[J].税务研究，2009（3）：53-55.[3]田爱国.加强我国个人所得税征管的现实措施研究[J].科技广场，2007（2）：52-53.[4]何钦龙.加强对个人所得税征管的几点思考[J].希望月报：上半月，2007(4)：49-51.[责任编辑：李荣富]26
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