社会中介组织的腐败成因及治理对策_腐败问题的成因及治理
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编者按:
近些年来,我国政府不断推进行政体制改革和 政府职能转变,一些行政审批事项和准行政职能逐 渐移交给社会中介组织,后者在政治、经济、社会文 化等各个领域所扮演的角色日益重要。但由于法律 法规建设滞后、制度设计存在漏洞、政府监管不到 位、中介组织职业自律性不强、清廉文化环境不佳 等多方面原因,某些中介组织及其从业人员失信、违规、参与权力寻租和商业贿赂等现象也开始滋生 蔓延。本文旨在分析中介组织利用自身特殊职能参 与权力寻租中介组织产生腐败现象的对策。
社会中介组织的腐败成因 及治理对策
中介组织是按照一定的法律、法规、规章或受政府的 委托,遵循独立、客观、公正的原则,为各种社会主体提供 沟通、监督、鉴定、公证等中介服务的组织和机构的总称。中介组织包括行业协会、社团组织、仲裁机构、评估、鉴证、咨询、信息、经纪等各类中介组织。其中,行业协会、专业评 估、审计类中介组织,即协调、协商与经济鉴证这两大类中 介组织具有协调政府和企业关系、生产要素配置等准公共 服务职能,最容易卷入违规、腐败活动。
是通过中介公司的所谓“咨询费”、劳务费等名义实现的。二 是通过造假,侵吞国有、集体财产,损害股民权益。例如在国 有企业清算、破产、出售、兼并收购以及股份制、股份合作制 改造过程中,会计、评估、律师及投资等中介组织及其工作 人员通过虚假评估、虚假审计等参与蚕食国有资产与集体 财产,为不合格企业“包装”上市,侵害股东权益,参与非法 套取银行资金等;在建设工程招标和政府采购中,招标、采 购代理机构等中介组织勾结承包商、供应商,与业主单位领 导、招标采购代理机构、管理监督机构、采购单位有关人员 恶意串通,搞假投标、串标、围标,侵占国家和单位资金。三
中介组织腐败就是指中介组织及其从业者出于私利目 的,利用授权和特殊职能为寻租者(政府官员和公权人员)寻租,或为请托方(企业、组织和个人)提供便利条件和掩护 的各类腐败行为。其表现形式多种多样:一是行贿及帮助行 贿。一些中介组织为实现其客户委托的事项或为争取获利 机会,直接或介绍利害关系人跑项目审批、跑资金、跑配额 指标,向政府官员提供金钱、有价证券等财物或提供获利机 会。例如送官员金钱、高尔夫会员证,送房子、汽车,替官员 升迁买官,给其孩子出国留学提供费用等。大量商业贿赂正
是参与非法洗钱。洗钱方式五花八门,包括通过“走出去”对 外投资自己人控制的公司或项目,“亏损”后以“交学费”方 式清盘回国交差;通过“引进”自己或自己人在境外注册的 “托儿”公司,以虚增实物投资参股等方式吸走公有资产;通 过对外贸易方式,给境外串通好的公司以赊销商品等方式 发货,最后以降价、亏损倒闭方式“坏账”,侵吞国家和公有 财产等。由于洗钱过程非常复杂和隐秘,漂洗和转换资产往 往需要“制造”并提供合同、票证及相关产权文书等文件,并 通过正常账户来完成,这在很大程度上需要提供智力咨询
中介组织腐败现象的主要表现及特点
中国监察 2009 年第 15 期
服务的中介组织和专业人员介入“帮助”。
“中介组织腐败”的基本特点表现在四个方面:其一,拥有较高的法定权威性。协会、鉴证类等中介组织肩负着 政府指定的责任,履行部分准政府职能,其活动具有法定 权威性。如会计师事务所对企业进行的年度审计,对经理 厂长进行的离任审计,国有企业进行股份制改造和上市均 需要注册会计师出具审计报告或验资报告等。这种法定权 威性为中介组织参与违规谋利提供了便利。其二,高信息 性和信息不对称性。中介组织所拥有的信息垄断优势和不 透明性使其具有两头套利的冲动和机会,并可利用其在供 给者和需求者之间的便利身份违规谋利。其三,腐败活动 的多样性和裂变性。在重大项目审批、行政许可备案、财政 转移支付、专项资金配置、信贷、官员考核升迁,以及医疗、政府采购、工程建设、地价评估、产权交易、资源开发经销 等多个领域的腐败现象中,经常可发现中介组织的身影。中介提供贿赂的手段形形色色,贿赂形式多种多样,包括 以信息费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等各种名义赠送 现金或有价证券,给予特殊荣誉、待遇,提供特殊服务等。近年来,有中介组织参与的腐败活动有增生趋势,腐败衍 生品、新变种不断增多。其四,腐败行为的隐蔽性强。中介 组织往往利用其合法身份以及所具有的信息和专业技能 优势进行腐败活动,给核实案情带来很大困难。中介组织 通常与政府及司法机关关系密切,也很善于利用这些部门 作为保护伞、“护身符”,从而达到不引人注目和不被追究、少被追究责任的目的。中介组织参与腐败活动时收取和支 付“报酬”的名目和方式繁多,增加了中介组织腐败的发现 难度。此外,中介组织常常进行的“期权式腐败”极具隐蔽 性和欺骗性,极大地增加了查处难度。
中介组织产生腐败现象的成因剖析
社会中介组织腐败现象的表现形形色色,其形成原因 也是多种多样: 一是中介组织法制建设滞后与执法不严。多年来,涉及中介组织活动的大部分领域还缺乏完整明晰 的法律法规。同时还存在相关法规政策不配套,乃至相互 抵触的问题,还有一些相关法律及其条文规定早已过时。对已有的中介组织相关法律法规的执行又偏弱偏软,往往 是在大案要案被发现和查处之后才牵出参与其中的中介 组织和相关人员。这些年来,我国对中介组织卷入欺诈和 腐败丑闻的赔偿诉讼和刑事诉讼几乎是空白。如证监会对 帮助上市企业搞欺诈的会计师事务所的处罚仅限于警告、没收非法所得、罚款和撤销直接责任人的执业资格,最严 厉的也不过吊销许可证。此外,我国反腐败比较重惩处受 贿而轻惩处行贿,往往忽视中介组织通过参与和帮助行贿
LILUN ZONGHENG
理论纵横
而卷入腐败活动的作用和责任。
二是中介组织管理制度不健全。一方面,政社不分、行 政干预为一些中介组织违规腐败提供了条件。我国中介组 织绝大多数是在计划经济向市场经济转轨的过程中,从过 去的政府管理职能中分离出来的,许多行业协会本身就是 政府部门转变而来,一些中介组织表面上和原主管部门脱 钩,实际上仍和政府部门保持着千丝万缕的联系。一些中 介组织在组织机构、人员安排、财务关系和执业要求上受 制于主管部门,一些中介组织的领导由现任政府官员兼 任,或担任顾问、名誉会长,或者是刚刚卸任的官员担任。这些或明或暗的关系的存在,导致中介组织往往难以摆脱 参与到“寻租活动”的各个环节,也给它们提供了这样的机 会。另一方面,我国还没有国家级的市场中介组织主管和 协调部门,政府部门、社会团体各自为政,存在多头管理和 管理乏力并存的现象。
三是一些腐败高发领域的制度设计存在漏洞。在国有 企业改制、重组、土地转让、公共采购、工程招投标等领域,存在法律制度规范过宽、实施细则规定过泛及针对性弱、前瞻性不强,弹性过大,刚性不足等问题。如公共采购目录 及限额规定界定不科学、内容交叉重叠,在参与投标者的 资格门槛、信息披露及资金支付程序等方面存在委托方、举办方自由裁量权过大,监督依据不清等漏洞。这些制度 设计的漏洞正成为诸如招标公开范围小、招标采购对象不 明确、招标和投标程序不规范、假投标、人情标、多方串标、重复采购、高价采购、寻租腐败等的诱发因素。
四是中介组织诚信守法自律机制缺乏。一方面,我国 中介组织及其从业人员道德素质、法律意识不足,队伍建 设滞后,从业人员素质良莠不齐,学历、年龄结构不合理现 象突出。如在全国会计事务所的注册会计师中,离退休人 员占 70%以上,具有专业职称的中青年人不到 10%。一些 中介组织对员工道德规范和守法操作要求低,疏于监督,甚至鼓励员工为揽活而不择手段。另一方面,行业自律软 弱。目前对中介组织的管理主要侧重于事前审批,行业组 织监管弱化。多数行业自律性监管尚未建立或疲软乏力,许多中介组织没有加入中介行业组织,一些中介行业根本 没有行业协会,更多的则是名存实亡,缺乏对本系统中介 组织经常性的规范监管。工商、消费者协会、舆论媒体等外 部监督对中介组织违法活动的监督往往是在问题曝光之 后,缺乏事前监督和发现机制。
综合治理中介组织腐败现象的对策建议
完善中介组织法律调节体系并提高其执行力。首先,要在对中介组织相关法律法规进行清理的基础上,对已有
中国监察 2009 年第 15 期
5理论纵横 LILUN ZONGHENG的法律法规进行修改、补充和完善。其次,根据形势发展需 要制订出台一些新的法律法规,填补法律漏洞,形成完整 的、相互配套的中介组织法律调节体系。例如,制订中介组 织法、中介组织执业人员法律责任及违规处罚条例等总体 性法规,补充完善与中介组织正常活动相关的法律法规,填补有关中介组织行贿或帮助行贿的界定、惩罚方面的法 律漏洞。可以考虑在反洗钱法中添加中介组织参与洗钱的 治理与预防规定,扩大洗钱罪的追诉范围,在预防腐败法 中加入预防中介组织腐败的条款等。第三,努力提高规章 制度的执行力,依法加大对中介违规、贿赂等各种违法行 为的惩罚力度,增大中介组织与个人的违法违规的风险与 成本,这是遏制中介组织腐败的关键。
增强中介组织的独立性和公平竞争性。切断中介组织 与政府部门的组织、利益关系,维护中介组织的独立自主 性,是准确界定政府与中介的关系,避免错位和越位,确保 中介组织诚信规范运作、公平竞争的前提条件之一,也是避 免其依托权力搞垄断服务和腐败行为的关键。为此,需要 对现有中介组织进行全面摸底清查,使官办、半官办中介 组织与政府真正“脱钩”、改制,解除政府部门与中介组织 的行政隶属关系,真正实现政社分开。
继续推进行政审批制度改革,从源头上消除中介组织 腐败土壤。进一步清理和规范行政审批事项,将保留下来 的行政审批事项名称、法律依据、条件、数量、程序、期限以 及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等向社 会公开;推进行政许可办理方式改革,整体推进权力下放、权力规范、权力公开透明运行,加大权力运行的监督力度,促进“阳光政务”;严格约束政府行为,在政府采购中坚决 落实“管采分离”原则,将采购中心与财政部门脱钩,并促 使各政府部门协同起来完善政府采购招标程序及其监督
机制; 推进公共资源交易市场化建设与市场准入机制,确 定中介组织的过程要公开透明,加大竞争力度,杜绝主办 方单方面内部指定中介组织的做法,防止各利益方围标、串标、评标、收买专家、企业恶意低价中标再追加预算等贪 污腐败问题。
加强中介组织行业自律和诚信建设。要强化行业自 律,建立广泛的行业协会以及跨行业联合会。行业协会会 长应由行业会员推选而不能由行政领导兼任或行政任命。行业协会要制定规则,加强对会员单位和从业人员执业操 守的监督和对违法行为的惩戒。行业监管应把主要精力放 在审核经营资格和审批收费标准上,加大对中介组织的年 检力度,及时掌握中介组织及其从业人员执业情况和违法 违规情况。要提高从业人员执业素质与守法意识。把好中 介组织从业人员任职资格关,严格资格考试准入制度,实 行执业资格审查和登记备案管理制度,实行评级或年审制 度,规范人才流动机制,加强对整个行业从业人员的专业 和法律培训,强化职业道德建设,尤其要加强中介组织的 诚信建设,强化信用管理。
对中介组织的活动进行全方位、多层次的监管。首先,构建联合执法监管机制。协调行业协会及行政、工商、财 政、审计、监察、金融等部门,形成对中介组织及有关人员 腐败行为的跨部门联防联控机制。如工商部门、物价部门、行业协会等要建立健全中介组织执业准则和收费标准体 系,不定期抽审中介组织出具的会计审计报告、评估报告 等,及时发现其参与寻租、贿赂、销赃、洗钱等活动的违法 犯罪事实。其次,整合和强化纪检监察机关、检察机关、法 院和公安部门等不同部门之间的横向协作,发挥联合监督 的作用。第三,强化多渠道监督。发挥人大代表、政协委员、新闻媒体和群众监督作用。
重点防范和治理腐败高发领域的中介违法活动。从现 实情况看,重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评 估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采 购等是中介组织腐败的多发领域。需要在土地、房地产、医 药、政府采购、工程建设等重点领域建立统一招投标中心,凡一定规模的使用国有资金建设的工程项目招标投标、土 地使用权出让、国有和集体所有产权交易、政府采购,必须 在独立的跨部门统一招标投标中心进行,逐步将所有应当 通过市场配置的公共资源纳入统一招标投标中心进行招 标投标,在统一招投标过程中建立健全中介组织参与执业 的规范程序,完善中介组织资格准入、公开竞争遴选、公开 评估程序和结果等机制,杜绝暗箱操作。□
作者单位 / 中国社会科学院经济所
CFP
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