加强社会组织管理惩防体系建设的思考[推荐]_社会组织建设管理

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加强社会组织管理惩防体系建设的思考——以江苏省为例

孙 燕

[摘 要] 社会管理创新中的一项重要任务就是要做强做优社会组织，让社会组织协助政府实现对社会的良好治理。在社会组织不断发展壮大的同时，规范社会组织行为，加强社会组织惩防体系建设，建立社会组织发展长效机制日益成为一个重要课题，为社会公众所关注。深入探索如何在现阶段加强社会组织管理惩防体系建设，将有效促进社会组织的健康有序发展。

[关键词] 社会组织；管理；对策；建议

社会管理创新中的一项重要任务就是要做强做优社会组织体系，尽可能调动社会组织和社会的积极因素，让社会组织等社会主体真正履行“润滑剂”、“减压阀”、“调节器”的独特功能，并有效形成“中间协调层”的角色定位，协助政府实现对社会的良好治理。在社会组织不断发展壮大的同时，规范社会组织行为，加强社会组织惩防体系建设，建立社会组织发展长效机制日益成为一个重要课题，为社会公众所关注。本文通过分析近年来江苏省在加强社会组织管理惩防体系建设方面所做的主要工作、取得成效、存在问题，进一步探索深入加强社会组织管理惩防体系建设的对策和建议，必将有效促进社会组织的健康有序发展。

一、近年来我省加强社会组织管理惩防体系建设所做的主要工作及取得成效

（一）思想高度重视，进一步增强完善社会组织管理惩防体系建设的坚定性和自觉性

组织登记管理机关工作人员加强对中央及省纪委有关加强惩防体系建设的文件学习，认真查找社会组织管理惩防体系建设中存在的漏洞。完善相关工作制度（如：社会组织重大审批事项坚持民主公开透明的原则，实行每周例会讨论制度），所有社会组织审批均在省纪委的监督下，实行行政权力网上公开透明运行。

（二）规范管理措施，强化执法监察 1.有序开展社会组织评估工作。加快推进社会组织评估进程，省民政厅组织评估专家组赴南京、扬州、泰州等地就申报5A级的社会组织进行实地考察，联合省体育总会、省科协、省社科联等全省性社会组织较多的业务主管单位加强社会组织评估工作的分类指导，完善评估评分细则。截至今年7月，全省各级共有662家社会组织获得评估等级，省民政厅共评定社会组织56家，其中5A级37家、4A级11家、3A级8家。评估工作的深入开展，对于社会组织查找自身问题、明确发展方向、打造品牌形象具有重要作用，有力推动了我省社会组织标准化、规范化建设。

2.加强执法监察工作。规范社会组织执法程序，加强执法人员培训，充实执法力量，规范执法档案，提高执法水平。被纳入限期整改范围，但到期仍未整改的社会组织，要严格按照行政处罚的程序，依法给予警告、责令限期停止活动的行政处罚，情节严重的，予以撤销登记。加大对公益慈善组织的财务检查和日常监督力度，健全基金会信息披露机制，逐步完善长效管理制度。

3.积极开展多次专项治理工作。作为省“小金库”治理领导小组主要成员单位，重点开展社团“小金库”专项治理工作，会同省财政、省纪委、审计等相关部门研究制定社团防治“小金库”长效管理制度。配合省纪委开展了庆典、论坛、研讨会治理工作，配合省经信委开展企业“减负”治理工作，配合省金融办开展乱集资防高利贷专项治理工作。

4.做好日常管理工作。每年正常开展社团、民非、基金会年度检查工作，加强对社会组织的监督管理。召开社会团体业务主管单位联系处室负责人会议，交流各部门社会团体管理的经验做法。正常开展社会组织公用信息归集、行政权力网上公开透明运行等工作。

（三）推进社会组织管理体制机制创新

1．完善社会组织服务管理协调机制。今年初，省民政厅牵头成立了由组织部、编办、发改委、经信委、财政厅等10个部门参加的“社会组织服务管理工作组”，制定了工作规则，明确了全年重点工作任务，以协调机制为抓手进一步推进工作创新，努力推进设立社会组织发展专项资金、加快政府职能转移和政府购买服务进程、建立社会组织综合监管体系等重点、难点工作。

2．认真指导社会组织在创先争优活动中开展基层组织建设年活动 根据民政部《全国社会组织在创先争优活动中开展基层组织建设年实施方案》和省委创先争优活动领导小组《关于创先争优活动中开展基层组织建设年的实施方案》要求，结合我省实际，制发了《全省社会组织在创先争优活动中开展基层组织建设年实施方案》，通过指导社会组织开展基层组织建设年活动，进一步健全社会组织党组织体系。

3．创新社会组织管理体制机制

一是创新党建管理体制。进一步加强与组织部门的协调沟通，争取组织部门支持，深入开展党建情况调查摸底，研究设计可行性方案，积极探索社会组织党建模式。鼓励各行业主管部门设立社会组织党委或党总支，负责具体指导相关领域社会组织党建工作，形成组织部门、登记管理机关和行业主管部门各司其职、各负其责、密切合作的“三位一体”党建工作体制。

二是推进行业协会改革。深入贯彻江苏省人大去年颁布的《江苏省行业协会条例》，引导和规范行业协会从职能、机构、人员、财务等方面与政府部门、企业事业单位分开，促进行业协会依法独立运作。建立以项目为导向的政府购买服务机制，鼓励政府部门向社会组织购买服务。

三是强化社会组织内部治理。完善社会组织自律机制，开展公益慈善类社会组织诚信建设自查工作，对发现的问题提出治理意见，就整改落实情况进行监督检查。针对社会组织自身建设存在的问题，制订社会组织法人内部治理规范，帮助社会组织完善以章程为核心的法人治理结构，引导社会组织健全组织机构。

4．深入开展社会组织管理政策理论研究

2011年，深入开展了关于如何构建社会组织培育管理体系的调研，形成可行性调研报告报送省委省政府。完成《江苏省社会组织管理创新研究》调研报告，报省政法委。完成《江苏省社会组织服务管理调研报告》，报省综治办。今年初，根据省委政法委《“苏南地区社会管理现代化研究”实施方案》分工，及时组成调研组，制定调研方案，赴苏南各地就社会组织总体发展情况、孵化基地建设、“三社联动”情况、管理信息化建设等内容深入开展调查研究，对典型经验和存在问题进行总结提炼，形成《关于提升苏南地区社会组织服务管理水平的调研报告》报省委政法委。

二、现阶段我省社会组织管理惩防体系建设存在的问题及原因分析

（一）社会组织法规体系滞后

在国务院新的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会管理条例》三个专项法规尚未修订出台的背景下，我省社会组织法规政策体系还不够完善，志愿服务等法规还需要修订。社会组织的内部治理、培育扶持、社会监督、行政执法、财务管理、从业人员管理等方面的制度还不够配套。

（二）资源投入不足

目前，我省各级财政对社会组织投入远远不能满足社会组织发展需求。各级财政均未设立社会组织专项发展资金，政府在向社会组织授权委托、购买服务、项目招标等方面有待进一步探索推进。此外，由于社会公益氛围不太浓，对社会组织信任度不高，企事业单位和公民举办社会组织，或向社会组织捐赠时，对社会组织投入的热情不高，投入的资金、项目、人才等资源还不多。

（三）行政监管力量薄弱

各级登记管理机关工作人员和社会组织数量配比过低，现有机构和人员状况已远不能满足创新社会组织管理的新形势、新任务要求。一是工作人员数量与承担的社会组织登记管理工作不相适应。我省社会组织总量位列全国第二，其中社会团体、基金会数量均位列全国第一。省民政厅社会组织管理局为正处级行政单位，现有人员编制10名，与直接登记管理的省本级社会组织配比是1:150，且承担着拟定全省社会组织管理法规规章、执法监察、信息管理和对下指导等大量工作。苏南地区情况更为严峻，以无锡市为例，登记管理机关工作人员（含兼职）与社会组织之比约为1:367。现有机构和人员状况已远不能满足创新社会组织管理的新形势、新任务要求。二是机构、人员设置与相关兄弟省市相比差距过大。北京市社会团体办公室为副厅级单位，现有编制150名；上海市社会团体管理局为副厅级单位，现有编制80名；广东省民间组织管理局现有编制35名；山东省民间组织管理局为副厅级单位，现有编制28名。与此相比，我省各级社会组织管理局人员编制过少，与承担的管理工作任务不相适应。三是执法监察力量严重不足。目前，北京、上海、天津、新疆四个省市设立了社会组织执法处，广东、深圳、福建、云南、山东、青岛等六个省市建立了执法监察大队，具体负责社会组织执法监察工作。我省各级登记管理机关均没有建立专门的执法机构，配备执法人员，执法缺乏权威性和威慑力，社会组织违法、违规案件处理难度极大。

（四）党建工作体制不健全

民政部高度重视社会组织党建工作，多次对社会组织党建工作进行部署，肯定了一些地方设立社会组织党工委的做法，要求各地创新社会组织党建工作管理模式，借鉴已有经验，积极探索在各级民政部门设立同级党委派出的社会组织党工委。目前，广东、山东、宁夏、海南、青海、辽宁、新疆、湖南、天津等九个省市已成立省一级社会组织党工委。我省社会组织党组织覆盖面较低，苏南地区以苏州市为例，全市注册登记的社会组织中，没有党员的占59%，有党员但不符合单独建立党组织条件的占38.2%，建立党组织的仅占2.8%。“双报双推”制度落实难到位，党建工作体制机制创新不足，各级社会组织党工委尚未建立，社会组织党建工作缺乏总体规划和组织保障。

三、深入加强社会组织管理惩防体系建设的对策和建议

（一）加强政策制度建设

一是出台培育扶持意见。省民政厅将深入开展相关调研，在充分征求各方意见的基础上，出台《关于加强社会组织培育管理的意见》，指导全省加强社会组织管理创新。研究出台关于公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织直接向民政部门申请登记的意见，扩大社会组织直接向民政部门申请登记范围。

二是制定长效管理制度。结合社会组织“小金库”、企业“减负”、“乱收费”、评比表彰达标清理等专项治理工作，建立健全社会组织会计制度、财务管理制度、票据管理制度、评比表彰达标管理制度、重大事项报告制度，探索建立境外非政府组织备案制度等长效管理制度。联合相关部门科学制定公益性民办非企业单位的税收优惠政策，扩大社会组织税收优惠的种类和范围。

三是完善评估配套制度。进一步完善社会组织评估体系，支持社会组织较多的业务主管单位开展评估，逐步形成政府指导、社会参与、独立运作的社会组织综合评估机制。完善配套制度，将社会组织评估与税收优惠、财政扶持、政府购买服务等政策挂钩，重点对3A级以上社会组织加大政策扶持力度，把3A级以上社会组织有效纳入政府主导的公共服务和社会管理体系，鼓励3A级以上社会组织参加政府公益招标，依托社区开展公益服务。

（二）创新党建工作体制

在省委组织部牵头成立的省两新组织党工委领导下，积极开展社会组织党建工作。各行业主管部门设立社会组织党委或党总支，负责具体指导相关领域社会组织党建工作，形成组织部门、登记管理机关和行业主管部门各司其职、各负其责、密切合作的“三位一体”党建工作体制。

（三）加强社会组织人才队伍建设 各级要建立社会组织从业人员培训体系，每年定期开展社会组织负责人和从业人员培训班。联合相关部门开展社会组织从业人员的执业规范和执业纪律的培训考核，建立健全社会组织从业人员的工资、福利、职称评定、劳动保障等制度，推进社会组织从业人员专业化、职业化。

（四）完善综合监管机制

完善社会组织服务管理协调机制。充分发挥民政部门在社会组织服务管理工作组中的牵头作用，完善分工明确、配合有力、资源共享、运转顺畅的工作协调机制，联合成员单位和相关部门健全社会组织服务管理各项政策制度，努力推进设立社会组织发展专项资金、加快政府职能转移和政府购买服务进程、建立社会组织综合监管体系等重点、难点工作。

（五）推进社会组织管理信息化建设

各级逐步建立集信息查询、互动交流、社会监督和行政管理等功能为一体的社会组织登记管理系统和信息披露平台。畅通登记管理机关、行业管理部门、相关部门及社会组织之间的电子信息沟通渠道，实现信息共享和数据交换，全面提升社会组织管理信息化水平。

（六）制定评比表彰制度

一方面，根据2010年及2011年创新、宣传工作评比表彰经验，制定长效评比制度，每年定期面向各级登记管理机关开展评比表彰工作，激励各级登记管理机关夯实基础工作、提高创新能力、加大宣传力度。另一方面，结合评估、创先争优等工作，适时面向优秀社会组织及其从业人员进行表彰、奖励和宣传，充分发挥典型引路、典型示范的积极作用。今年，省民政厅将全面总结社会组织创先争优活动情况，开展“江苏省社会组织先进单位”和“江苏省社会组织创先争优活动先进单位”的评比表彰活动，树立一批优秀社会组织品牌。

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